中央一号文件的威力有多大

　　文/新浪财经意见领袖（公众号kopleader）专栏作家 江濡山

　　中国后改革开放时期的战略目标和战略任务正在由城市转向乡村，整个国家的政策体系的重心将逐渐向深层破解“三农”问题转移，未来较长的一个时期，四十多万亿的投资机会会逐渐“缓释”出来。

　　毫无疑义，刚刚出台的2018中央1号文件，是改革开放四十年来第一次全面深入地推动农村深层改革的纲领性文件。这也是改革开放四十周年，中央出台的重大改革组合拳的一个重要组成部分，必将产生巨大而深远的政策效应。

　　此举----

　　意味着：中国后改革开放时期的战略目标和战略任务正在由城市转向乡村；

　　意味着：整个国家的政策体系的重心将逐渐向深层破解“三农”问题转移；

　　意味着：中国新型城镇化的步伐越来越坚定、越来越快；

　　意味着：国家财政及金融资本的投资“倾向”、投资结构将会发生重大调整；

　　意味着：未来较长的一个时期，四十多万亿的投资机会会逐渐“缓释”出来。

　　那么对于地方各级政府官员、对于诸多行业的产业精英、对于广大农村干部和民众而言，到底如何深层解读今年的中央1号文件的核心内容、如何把握中央1号文件带来的重大发展机遇呢？

　　有以下十个方面的问题务必高度关注：

　　1、十九大提出“振兴乡村战略”到底意味着什么？

　　此次中央一号文件的核心内涵是：围绕十九大报告的“振兴乡村战略”提出了系统的、全面的、深层次的战略部署和实施举措。这是因为：改革开放四十年来的主要成就是大大推进了城市化的过度发展，而整个农村的发展几乎是在上世纪八十年代农村第一步改革的基础上“自然发展”到今天，广大农民的经济及生活面貌的改善，在很大程度上依赖于农村青壮年劳动力进城务工的收入；而现在，城市的机会越来越少，他们未来该怎么“像城里人”那样生存生活和发展呢？这不仅是一个重大的经济命题，更是一个重大的社会及政治命题。

　　正因为如此，中央1号文件明确指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出”。“实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。”

　　2、各地如何制定切合本地实际的“振兴乡村战略”的目标、任务和规划？

　　应当认识到，我国四十年以城市改革为核心内容的诸多经验教训，是实施“振兴乡村战略”的一面镜子和参照系，对于生产力水平较低的农村而言，不能蛮干。

　　中央针对全国提出的总体要求是：

　　“坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。”

　　中央针对全国提出实施乡村振兴战略的目标任务是：

　　“到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现”。

　　那么，对于各省市、特别是各地市县而言，如何研究制定切合各自实情及资源条件的、可以落地实施的目标和任务、规划和计划，才是最关键的第一步。

　　“中财产业智库”分析认为，对于给地市县而言，研究制定本地“振兴乡村战略”的目标、任务和规划，应注重把握好一下四个方面：

　　一是深入研究本地空间商业环境特征、资源结构特征和生产力水平，就本地实施“振兴乡村战略”提出切合实际的定位。定位若有偏差，再努力也是白搭。

　　二是制定本地“振兴乡村战略”的合理规划及可接地气的实施方案，重点围绕五个核心点深入运筹谋划：

　　如何通过一二三产也融合改善农民收入？

　　如何扬长避短并优化资源配置吸引城市产业智力及产业资本流入本地？

　　如何因地制宜改善本地民众的人居环境？

　　如何出台精准扶贫且不再返贫的长效办法及保障举措？

　　如何打造符合农民意愿、切合民俗习惯、宜居宜乐的美丽乡村？

　　如何优化强化乡村治理机制及管控服务体系？

　　三是在吃透中央1号文件精神实质的基础上，研究制定各地市县党政合力、切合实际、真抓实干、不玩套路的“振兴乡村”的各年度工作任务及明确职责。

　　四是科学务实地制定县域“振兴乡村战略规划及实施方案”，要具体到实实在在的产业项目布局及落地模式，充分体现区域经济社会发展的准确定位、核心任务及具体举措。谢绝假大空、不接地气的乡镇概念规划。中央1号文件已经明确“表态”：中央已经开始研究制定国家乡村振兴战略规划（2018-2022年），细化实化工作重点和政策措施，部署若干重大工程、重大计划、重大行动。各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。

　　3、 实施“振兴乡村战略”要以农民为受益主体，着眼于解决农村经济社会发展的难题。

　　从人口布局及生产水平的角度来看，中国仍然是一个农业大国，农民是农村的主体人口。因此，中央提出振兴乡村战略，核心目的是要解决三农问题，缩小日益扩大的城乡差距。因此，中央1号文件明确指出：振兴乡村战略，要“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感；坚持乡村全面振兴，挖掘乡村多种功能和价值；坚持城乡融合发展，坚决破除体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系；坚持人与自然和谐共生，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，严守生态保护红线，以绿色发展引领乡村振兴；坚持因地制宜、循序渐进。”

　　那么对于各地市县而言，如何确保本地村民在实施振兴乡村战略中，农民的基本利益及核心资源不收损失呢？这需要根据本地实际情况合理运筹谋划，在制定规划和策划商业模式过程中，合理植入。

　　4、实施振兴乡村战略，产业是关键、也是最大的难点，到底如何破解产业发展的难题？

　　近年来，经济较发达的地区，“振兴乡村”已经走在前面，但很多地方是以牺牲或变相贱卖农民土地、村集体资产为前提的，不少地方已经形成了“极少数人”牢牢把控着本地经济命脉的区域利益集团。因此，对于即将展开的国家层面的“振兴乡村战略”而言，如何优化农村及农民的资源，在推动区域产业经济发展方面，优先保护农民利益，谋求区域产业振兴的模式、机制，这是一个需要因地制宜、深入研究的课题。要通过政策创新、利益机制设计、培育核心产业及领头羊等方面，做务实运筹谋划。中央1号文件指出：“乡村振兴，生活富裕是根本”，然而，要实现生活富裕，最关键的抓手是农村经济如何发展，这方面需要各省市，根据中央1号文件精神，研究出台一系列接地气的政策及举措。

　　比如：在农产品价格与成本倒挂的大前提下，在夯实农业生产能力基础、严守耕地红线，确保国家粮食安全的同时，如何出台切实保护农民种粮利益的终端补贴机制？如何把粮食的商品属性和安全属性有机结合起来？

　　再比如：在建设现代农业产业园、农业科技园、推行标准化生产、培育农产品品牌、实施以农民为主体的小农场等方面，如何出台不再让少数人投机收益的劳民伤财的政策？

　　再比如：在构建农村一二三产业融合发展体系，延长产业链、提升价值链、完善利益链，通过保底分红、股份合作、利润返还等多种形式，让农民合理分享全产业链增值收益等方面，各级政府如何提供配套政策、专业化服务和法律援助，公平透明地竞标引入第三方服务机构，公平合理地服务于农村和农民。

　　再比如：在大力推动和实施休闲农业、乡村旅游精品工程、设施农业、康养基地、乡村民宿、特色小镇等方面，地方政府如何在规划设计、消防及特种行业市场准入、顾问服务等方面，提供特别的资金及配套服务。

　　中央1号文件还特别指出：各地要“创建一批特色生态旅游示范村镇和精品线路，打造绿色生态环保的乡村生态旅游产业链”。这意味着，中央将鼓励和扶持一批生态与旅游有机结合的重点项目，各地如何及早做出策略性、可操作的谋划。

　　5、振兴乡村战略，如何科学合理地优化区域资源配置。

　　中央1号文件明确指出：“构建农业对外开放新格局，要优化资源配置，促进小农户和现代农业发展有机衔接，统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，采取有针对性的措施，把小农生产引入现代农业发展轨道。”客观地说，中国农村最大的短板是综合生产力水平太低，加之整个农村社会管理及服务体制存在很多老大难问题，要公平合理地优化资源配置，存在很多现实困难。比如，中财产业智库的调查表明：一些地方的返乡青年，即使有很好的创业发展基础，因为跟村级领导关系不好，也不认识乡镇或更高级别的党政领导，就得不到支持；而一些乡镇干部的私人关系，虽然能力很差，却能得到很好的照顾，诸如此类“为人情所困”的很多问题，在县域范围内非常普遍。在这种情况下，如何发展多样化的联合与合作、如何打造区域公用品牌，如何帮助小农户对接市场？这需要市县党政机关在政策和规制层面，要有创新的举措和管控服务机制。

　　6、改善乡村生态宜居环境，关键要做好三件事。

　　尽管中央一再强调：良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富，必须尊重自然、顺应自然、保护自然，推动乡村自然资本加快增值；尽管中央1号文件特别指出：“要持续改善农村人居环境，实施农村人居环境整治三年行动计划，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向；要坚持不懈推进农村“厕所革命”，努力补齐影响农民群众生活品质的短板”。但是，从各地农村近年来的实际情况来看，存在两大问题：一是投入不少，但效果残次不齐；二是想法很好，很多功能设施建成后无法持续运行。为什么会是这样呢？主要原因在于：未必完全符合农民意愿和农民生活习惯，而且工作方法脱离实际。综合国内外成熟的经验，要切实解决好现阶段中国农村的人居环境问题，只需要策略地做好三件事：

　　一是确定适合不同地区生产力水平的人居环境标准及可持续发展计划，切不可盲目攀高城市的中高标准；

　　二是解决垃圾和污水问题，要实施村落小循环治理与区域大循环的有机集合，这方面国际上成熟的、且适合中国实际的、成本低廉的办法很多，不能步入误区；

　　三是把改善人居环境问题与区域公共服务相结合，通过培育农村第三方公司规范化解决、并合理消化农村剩余劳动力。

　　总之，方法比事情本身更重要。

　　7、“打好精准脱贫攻坚战”，也要破解三道难题。

　　十九大报告及中央1号文件再次重申：“乡村振兴，摆脱贫困是前提。必须坚持精准扶贫、精准脱贫，把提高脱贫质量放在首位，既不降低扶贫标准，也不吊高胃口，要打好精准脱贫攻坚战，增强贫困群众获得感”。但是，一些地方干部陷入这样一个困惑之中：一方面农村优势劳动力外出打工，留守农村的青壮年劳动力，要么有一技之长，日子过得还不错；要么是懒汉或者智障者，与其说是扶贫不如说是救济；另一方面，如果不夸大贫穷程度，得不到上级政府划拨的足够多的扶贫款。在这种情形下，出现了“多要扶贫款，变相挪用”的情况，去年一些省市领导因此犯了错误。到底如何打好扶贫攻坚战呢？只需要做好三件事：

　　一是明确贫困标准，建立贫困档案，不虚夸不隐瞒；

　　二是区别贫困原因，出台分类政策及策略：属于丧失基本劳动致富能力的，直接归为长期救济范畴；属于可扶持的有效劳动力，可以通过政府买服务或产业扶持的办法予以解决；

　　三是建立村镇扶贫基金，把各级政府的扶持资金及社会捐款，统一纳入到扶贫基金，公开透明化管理。

　　从思想认识角度来看，打好扶贫攻坚战首先是一个政治命题，其次才是一个社会命题，来不得半点马虎。

　　8、构建乡村治理新体系，面临诸多严峻挑战。

　　中央1号文件特别强调：“乡村振兴，治理有效是基础，必须建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序”。但是，改革开放四十年来，整个农村治理机制基本上流于形式，不少地方的农村处于失控半失控状态。此次中央严肃提出“要构建乡村治理新体系”确是抓住了要害，势在必行。但是，要认识到有两大现实困难：

　　一是县镇一级机关干部的主要工作是做好农村工作和服务于农民，但每个村队的具体工作都是农民自己来解决---绝大多数村支部书记及村委会主任都是农民身份，有自己的庄稼地或生意，干村级党政工作只是兼职，因此，乡镇机关的工作重心如何下移，是深化农村改革的一大命题；

　　二是经济越是相对发达的农村，村级两委会干部职位越是把控在少数宗族势力手中，一些乡镇干部也怯惧三分，更何况乡镇一级很多基层工作还得“仰仗”这些人来完成；而越是贫穷落后地区，越是没人愿意当村干部，文化程度较好、能力较强的人都去做自己生意，村级干部被掌控在无所事事的混混手里。

　　在这种情况下，到底如何构建乡村治理体系，的确面临严峻挑战。

　　首先，加强农村基层党组织建设，必须乡镇党员干部实质性介入和管控，向行政村选派村支部第一书记是一项务实的举措；

　　其次，在村民自治条例基础上，大胆实践，出台可操作性的举措，比如：村级干部的选举细则要不留任何“投机”余地。

　　再次，要弘扬中国民族传统，大胆吸纳“乡贤乡绅”参与村级治理。

　　还有，村级法治要创新。比如设立县级举报制度，针对村匪村霸，执法机关要高效依法办事，同时加大针对农民的法律援助和司法救助。

　　9、深化农村改革的着力点体现在两个方面。

　　一是要做好土地资源的合理配置，既不能控制太紧，妨碍资本及人才要素流入；也要以保护农民基本利益为前提，做活土地资源配置。现在现实的困难是，土地资源法在很多方面存在或紧或松的缺陷，如何通过有效的改革举措，做活产业，各方受益，需要地方政府根据国家政策尺度及红线，出台积极有效的改革举措。特别值得庆贺的是，此次中央1号文件明确指出：“在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地；预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设；对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励”。这意味着：只要是在保障农民利益前提下的休闲旅游产业用地及配套设施建设用地，县区政府有足够的灵活度，这等于给城市产业资本及专业人才流入农村，开了活口。

　　中央1号文件还特别强调：“保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。这意味着，实施“振兴乡村战略”是有底线的，绝不容许城市富豪及地产开放商，借机拓展属于农民的土地资源。

　　二是如何解决“振兴乡村战略”的实施主体。尽管中央1号文件指出：“实施新型农业经营主体培育工程，培育发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体，发展多种形式适度规模经营。”但是，大量实践和现实问题决定了，这个构想比较虚，缺乏接地气的举措。因此，各地党政部门需要因地制宜，予以创新。比如，针对返乡回乡的创业者、对于外来务工者、对于城市产业资本投资者，因制定怎样的优惠及扶持政策。这方面的弹性空间较大，关键在于如何“因事因地制宜”。

　　三是如何破解振兴乡村战略的“投融资”问题。振兴乡村最大的难题之一还是资金问题。这急需要地方政府制定引资融资计划及举措，也需要政府善于以财政投资为引导，以价值为支点，撬动市场资本投入。对于外来投资的重点项目，政府应当出台相对完善的农村承包土地经营权依法向金融机构融资的担保，或者土地折股入股投资振兴乡村的项目，推动推动资源变资产、资金变股金、农民变股东。

　　10、实施“振兴乡村战略”，将“缓释出”四五十亿的投资机会。

　　我国大约有70万个行政村，4万个乡镇，多数村镇尚处于功能缺失、人居环境恶劣的原始状态。比如：很多农民购买了私家车，但村庄不具备停车条件；多数农村的污水直排地下、村庄被垃圾包围；多数村镇没有配套的商业服务中心，村民基本生活缺乏保障；整个农村居住房舍属于功能单一、粗制滥造、安全系数极低的普通民宅。因此，随着振兴乡村战略的实施及深度城镇化的展开，在未来较长时间内，将创造40-50万亿的投资机会，这无疑是未来中国经济社会发展的新动能、新引擎。

　　(本文作者介绍：北京中财国信产业数据技术研究院院长，中财国远（北京）财经顾问有限公司董事长。)