美国政府关门只因欠债太多

　　文/新浪财经意见领袖专栏（微信公众号kopleader）专栏作家 陈建奇

　　美国债务风险所引发的潜在影响远远高于美国政府关门事件，预示国际社会应积极防范由此产生的系统性风险。

美国政府关门只因欠债太多

　　在特朗普正式就任美国总统一周年之际，即2018年1月20日，美国政府再次爆出关门事件，这发生在当今世界的霸权国家美国，必然引发全球关注。虽然美国政府关门不是每年都发生，但也并不陌生，从1977年至今已经是第19次。如何看待本次美国政府关门事件？如何客观评估该事件对美国乃至全球的影响？成为理解本事件的重要内容。2013年美国政府关门时恰巧笔者在美国华盛顿访学，亲身经历了奥巴马时期的政府关门事件，见证了美国政府关门及事态发展，也曾经发表过相关的评论，由此为本人分析本次事件提供重要的基础。

　　一、不要高估美国政府关门事件的直接影响

　　特朗普上台执政至今，虽然经济保持稳定增长，股市不断创出新高，但对于特朗普执政的质疑声不绝于耳，特朗普政府可能面临关门窘境的担忧并不是近期才出现，特别是2017年的预算拨款法案在2017年9月30日到期，而美国立法机构在2017年9月30日之前未能就2018年度预算拨款法案达成协议，此后关于特朗普政府关门的担忧就不断出现。美国政府的运转就靠临时性拨款法案维持，参众两院分别在2017年12月7日和12月22日通过了两次临时支出法案，为2018年1月19日之前的政府运行提供了重要的保障。

　　然而，2018年1月19日新的临时支出法案在参议院未能获得通过，由此导致了政府的关门。观察本次美国政府关门的直接原因，共和党和民主党关于“童年抵美者暂缓遣返”（ Defered Action for Childhood Arrivals，DACA）计划的分歧是主要因素，民主党希望将保护“童年抵美者暂缓遣返”计划的立法与政府临时支出拨款法案绑定投票，而共和党认为两者应分开进行，因为2017年9月特朗普以“合宪性”存疑宣布废止DACA，美国两党的分歧导致参议院投票无法达到通过法案需要的60票的底线。虽然美国政府以关门为告终，但此次关门并未引发高度的关注，重要原因在于市场已经有了较强的预期，与此同时，奥巴马政府2013年的关门事件造成的影响在可控范围之内。

　　虽然特朗普政府本次关门事件的影响有待观察，但通过奥巴马政府上次关门事件影响的比较，有助于对本次美国政府关门事件做一个简单的评估。从目前来看，社会比较关心的是，政府关门究竟会影响那些部门的运作。从2013年的关门事件来看，美国联邦政府非核心部门可能无法得到拨款授权而关门。

　　在2013年奥巴马政府关门时期，受冲击最大的是美国航天局、环境保护署、劳工部、内政部、财政部、能源部、卫生与公众服务部等部门，这些机构被迫停工的雇员都超过各自总雇员人数的50%。国土安全部、司法部、退伍军人事务部等部门所受冲击最小，这些部门被迫停工的雇员都不到各自总雇员人数的20%。

　　此外，美国400余处国家公园、国家纪念园、纪念碑以及受联邦政府支持的史密森学会旗下博物馆将会关门，白宫四分之三的工作人员被迫停工。总体来看，关门事件主要影响政府非核心部门的运营，军队、国会、边防、公共安全、狱警、空管调度、印钞造币等核心部门不会受冲击，邮局照常运营，退休人士的社会保险福利金照常发放，国内税收署将继续收税，失业救济金和食品券仍将发放。

　　潜在问题是美国两党为何敢置政府关门而不妥协？根源还在于其影响不大的事实。历史上美国联邦政府因两党预算之争而关门的事件并不少见。自1977年以来，包括本次关门事件，美国联邦政府总共出现过19次或长或短的停摆。其中，次数最多的年份是卡特总统任内的1978年，当年联邦政府总共停摆三次。

　　任内遭遇政府停摆次数最多的是里根总统，1981年至1989年8年执政期间共经历8次。离本次事件最近一次发生在17年前，克林顿总统任内的1995年12月16日至1996年1月6日，政府关门长达22天，僵持事件为历次之最[1]。然而，根据德意志银行发布的1984年以来历次政府关门事件的市场影响数据来看，在政府关门期间，标普500股指平均不仅没有下跌，反而出现0.2%的微幅上涨，美元指数也呈现同幅上升。

　　本次联邦政府关门，也没有引起市场的剧烈波动，美国私人部门经济活动也没有出现受到显著影响的迹象，社会生活依然稳定运行，除了国家公园等公共场所关门可能带来不便外，经济社会并没有受到直接的冲击。

　　而且，尽管美国政府非核心部门工作人员放假降低收入可能引发消费支出下降，但未来预算法案通过后政府重新运作将补发相关工资，这可以极大抵消关门期间的影响。即便工资没有补发，如果美国预算支出总额不变，那么也将由于政府在其他方面增加支出而抵消当前政府雇员消费可能的下降。由此可见，美国政府关门事件影响相对可控，不应过高担忧其负面问题。由于特朗普将出席本月23日在瑞士举办的达沃斯论坛，业界预计在特朗普参会之前美国可能会解决关门事件的问题。

　　二、密切关注美国政府关门的核心问题：财政政策空间缩窄引发的债务风险

　　美国联邦政府关门事件的直接影响尽管不必过于担忧，但美国为何会出现两党在预算拨款方面巨大分歧的问题？这显然难以回避。表面上两党拘泥于某个预算项目而导致整个法案的落空，实质上体现的是美国财政政策空间的缩窄，美国债务已经达到20万亿美元，成为全球拥有债务最多的国家。

　　共和党及民主党不断冲突调和的结果是相互妥协，最终需要财政负担的项目将越来越多，财政支出规模也可能越来越大，财政债务持续增长的压力难以缓解，世界上仍然没有哪个国家能够无限增加财政债务，债务上升带来的债务风险乃至系统性风险难以低估，美国两党关于债务的分歧可能会引发债务技术性违约，由此引发的风险将远远超过美国政府关门事件本身的直接影响。

　　金融危机以来债务上限问题已经成为美国债务短期技术性风险升级的主要推手，特别是2011年债务上限之争险些导致美国政府出现技术性违约。尽管2011年两党在最后期限提高了债务上限，但标普公司以财政整顿低效率为由调降美国国债长期评级，导致美国历史上首次丧失AAA评级，引发全球资本金融市场急剧波动，世界主要国家股市当天大多经历超过3%以上的下跌幅度，单日跌幅甚至超过金融危机期间的水平，显示两党债务上限之争可能引发技术风险升级，并对全球经济金融可能造成的巨大冲击。当前美国债务绝对水平居高不下，未来债务上限争论或将成为常态，反映防范债务风险问题的长期性。

　　然而，2010年以来希腊、葡萄牙、爱尔兰等曾经相继陷入财政困境甚至违约，但并没有对全球造成深层次影响，为何仍处AA+评级的美国债务技术性问题必须引发重视呢？纵观世界近现代史，很多国家都曾经经历财政收支困境，不少国家发生了债务危机，但仍没有出现类似美国这样世界核心大国出现债务违约问题的现象。

　　美国在当今世界经济格局下，处于超级大国的核心层，历史上核心国家出现财政危机的案例极为鲜见，特别是主权信用货币替代金属本位之后，没有出现核心国财政不可持续的现象。因而，美国财政风险不能与普通国家财政危机简单类比，更重要的是关注美国作为核心超级大国出现财政困境的溢出效应。

　　一方面，本次金融危机由美国次贷危机引爆，显露了核心国危机潜在的巨大影响。当今世界国际货币体系由发达国家主权信用货币主导，而支撑一国主权信用货币稳定的是国家信用，从本质上看，主权信用货币就是货币发行国对货币持有者的负债。

　　美国作为核心国出现财政风险升级，最直接的影响是国家信用风险上升，动摇了支撑美元稳定的最根本因素，美元大幅波动可能随之而来，在美元主导国际货币体系的背景下，美元震荡将引发世界外汇市场急剧波动甚至可能出现恐慌，为规避美元波动的各种操作将引起金融市场大幅震荡，国际资金频繁跨境流动将影响国际金融稳定性，极端的情况可能爆发新的金融危机。

　　另一方面，国债具有无风险的“金边债券”美誉，它是金融市场定价的基准，国债风险变化将引发连锁反应，相关金融产品及持有国债的金融机构将受到巨大冲击。美国国债不仅是美国金融市场定价的基准，在美国金融市场利率形成中起基础性的作用，而且美国国债市场乃至金融市场在全球处于中心位置。从而美国国债风险上升不仅会使美国国债资产面临缩水，而且将对金融市场定价产生影响，债券衍生产品将受到巨大冲击，金融市场信贷由于杠杆作用可能出现急剧萎缩，全球经济可能遭受负面影响，全球系统性风险将大幅升级。

　　美国债务风险所引发的潜在影响远远高于美国政府关门事件，预示国际社会应积极防范由此产生的系统性风险。当然，美债风险升级对美国并无益处，不仅影响其国内经济，更会危及其在全球的地位及美元霸权，所以美国政府对于债务上限的问题应该会持慎重态度。

　　观察以前的历史，美国两党通常不会在关系国家利益的债务上限问题上互不妥协，关键时刻提升债务上限是常态。美国联邦政府在1917年的第二次自由债券法案（the Second Liberty Bond Act）中规定对国债实施法定上限管理，在此之前，美国债务每次债务发行都必须经过国会批准。

　　为了应对第一次世界大战美国政府灵活的融资需求，美国推出上述立法满足政府的融资需求，但债券总额必须由国会审定。自1939年以来，美国国会共提高债务上限已经达到90次左右。但根据以往的经验，债务上限谈判尽管可能呈现僵持的现象，也可能出现像2011年7月底的危急情形，但在最后时刻预计将以妥协告终。

　　当然，财政债务上限之争难免对经济社会形成一定影响，本质上却反映了美国财政具有内在的整顿修复机制，揭示美国针对当前较高的财政债务问题所体现出的较强的纠错能力。整体来看，美国短期内出现违约的概率不大，而且美国国债当前仍然属于“AA+”的较高信用等级，欧债危机爆发从一个侧面提升美国国债的相对竞争力，但美国债务上限之争具有向市场传递美国债务较高的信息功能。

　　长期来看，美国主权债务风险可能继续上升。美国财政不可避免面临“婴儿潮”一代对社保依赖度逐步增大的全新压力。评论人士用“银发海啸”形容这一结构性因素对美国财政未来冲击，虽不无夸张但也有几分道理。

　　奥巴马医改的巨大争议也显示医疗保险制约美国长期财政收支矛盾的复杂性，未来医疗保险及医疗救助支出刚性增长将制约财政收支困境的改善。美国财政债务困境的缓解本质上必须诉诸于经济增长或者债务货币化，但债务货币化要求美联储提供透支资金，由此带来的通货膨胀压力将考验美国选民的忍耐度。总体来看，金融短痛，财政长考，这是对美国财政债务风险的基本判断，世界各国特别是持有较高美国国债的中国等国必须防范美国长期债务风险。

　　三、美国政府关门事件的启示

　　美国拥有高度发达和成熟的金融市场体系，美国政府关门事件表面上是两党出现政治分歧的结果，实质上体现了美国财政债务等深层次风险。美债风险升级引发外界对超级强国的信用担忧，也对美元主导的国际货币体系构成负面影响。

　　美债风险升级的防范已经受到社会各界的普遍关注。美债风险升级既与金融危机导致赤字债务飙升的外生冲击因素有关，又与特定财经制度安排存在深层次联系。美国主权债务风险暴露了先进发达核心大国的新问题，世界各国既应充分认识美国主权债务风险的挑战，也应抓住潜在的机遇。

　　一是重视政府市场关系的界定，稳步推进体制机制改革。本次美国政府关门事件引发外界关注，但实际影响不是很大，民众生活并没有因此受到巨大冲击，经济依然保持增长态势，体现了美国政府与市场关系的清晰界定，政府定位于提供“国防、安全”等公共服务，市场能够高效完成的最大限度由其自我实现，政府能够在财政整顿等关键问题上进行争论并纠错修正而对经济发展没有产生重大的负面影响。

　　世界各国可以借鉴美国等发达国家的成功经验，清晰定位政府与市场的关系，市场能够完成的政府应稳步退出，政府只定位于市场失灵的领域。美国此次政府关门事件尽管向外界释放了美国两党争执可能引发的低效率问题，但也展示了其政府与市场关系的明晰，值得各国研究借鉴。

　　二是汲取美国财经制度缺陷的教训，注重构建可持续的公共财政体制，避免重蹈覆辙。社会保障支出刚性增长是挑战美国公共财政可持续性的重要因素，而缺乏完善的财经制度则加速财政收支矛盾不断激化。目前世界不少国家遵循的是《马约》规定的赤字率3%、债务率60%的财经纪律标准。

　　《马约》的具体参考值可以探讨，但这种约束财经纪律的方式却值得长期实行，因为当前陷入危机的国家都违背了《马约》的要求。同时，医疗保障、养老保险等社会保障是民生重要内容，未来将逐步发展为公共财政的主体内容，但人口老龄化、技术进步引发的医疗成本上升等因素都将造成社会保障支出刚性增长，必须注重相关制度的建设优化，以避免社会保障对公共财政可持续性的负面影响。

　　三是稳步推动国际经济秩序调整优化，防范美国债务问题等系统性风险。危机以来中国等新兴经济体地位逆势上升，世界经济格局加速变革，中国应重视参与G20等国际治理平台，探寻危机防范及解决之道，并以此推动国际经济秩序稳步调整。

　　新千年来尤其是金融危机以来中国对全球经济的增量贡献持续提升，世界经济格局变化凸显中国因素。中国应秉承积极开放大国心态，完善开放宏观架构，加强国际协调合作，防范债务风险升级溢出效应，稳步推动国际货币体系、国际贸易投资及国际治理平台等方面的创新优化，推动外汇储备管理机制创新。

　　(本文作者介绍：中共中央党校国际战略研究所世界经济室副主任、教授。)