意见领袖 | 温彬（中国民生银行首席经济学家）、孙莹
2022年，全国共发行新增地方政府债券47447亿元，比上年多增3738亿元，发行使用进度明显加快。其中，新增专项债40265亿元，比上年多增4421亿元；新增一般债7182亿元，比上年减少683亿元。新增地方债资金投向基础设施建设的比例达63.8%，比2021年提高2.7个百分点，对提振基建投资作用明显。
2022年地方债平均发行期限13.23年，同比增加1.37年，其中10 年期及以上债券占比 66.0%，较上年高4个百分点，有利于缓解地方政府偿债压力；平均发行利率 3.02%，同比下降 34bp。
一、2022年地方债发行回顾
2022年，我国发展面临的风险挑战明显增多。国际方面，全球经济由滞胀转向衰退，外需放缓和市场震荡加剧，叠加俄乌冲突导致国际地缘政治格局加速重构，对我国形成挑战。国内则面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力，特别是疫情防控压力加大、企业生产经营困难，更是进一步加剧了经济下行风险。在此背景下，地方政府债券尤其是专项债成为稳增长的重要抓手，发行规模大幅上升、进度显著前置，在支持基建设施建设、扩大有效投资方面发挥了积极作用。
（一）发行规模创历史新高
2022年，全国共发行新增地方政府债券47447亿元，比上年多增3738亿元，融资结构以专项债券为主。
其中，专项债发行规模首次突破4万亿元，创下专项债发行七年以来新高。2022年，我国在安排新增专项债限额3.65万亿元的基础上，下半年又盘活5000多亿元专项债地方结存限额。全年发行新增专项债40265亿元，比上年多增4421亿元，占新增地方债的比重进一步提高，延续了2018年以来以专项债券为主的融资结构，是地方政府融资“开前门”的主力军。相比一般债，专项债券针对有一定收益的公益性项目，靠项目对应的政府性基金收入或专项收入还本付息，不列入赤字，因此债务空间更大，风险可承受能力更强。
一般债发行规模下降。2022年发行新增一般债7182亿元，比上年减少683亿元。这主要与疫情发生以来地方收支缺口明显扩大，一般债即地方赤字的扩张受到限制，但中央政府债务仍有扩张空间有关。近年来，赤字分配已向国债倾斜。此前年度地方一般债占赤字的三成左右，但最近三年占比明显下降，2022年一般债占赤字的比重已降至21%。
（二）发行使用节奏明显加快
2022年，我国地方债发行使用进度明显快于往年，除了对冲疫情的负面影响外，也是出于推进项目落地速度、提高年内资金使用效率的考量。
2021年12月，财政部已向各地提前下达2022年新增地方政府债务限额1.79万亿元，提前下达时间较上年提早了3个月左右。2022年3月29日，国务院常务会议要求2021年提前下达的额度5月底前发行完毕，2022年下达的额度9月底前发行完毕。2022年3月30日，财政部向各地下达了剩余地方债额度。在二季度经济下行压力明显增大的背景下，2022年5月，国务院要求加快专项债券发行使用进度，在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用完毕。
政策引导下，地方债发行进度总体偏前置。前6个月发行新增地方债40211亿元，完成进度达92.0%，远高于2020年、2021年同期58.9%和33.1%的进度。
（三）资金主要投向基础设施建设
根据财政部政府债务研究和评估中心的数据，2022年新增地方债资金投向基础设施建设的比例达63.8%，比2021年提高2.7个百分点，对提振基建投资作用明显。其中， 投向市政和园区、交通基础设施、农林水利、生态环保、物流和能源资金占比分别为31.9%、17.3%、9.2%、3.7%、1.7%；其余投向社会事业、保障性安居工程等领域。
与此同时，专项债使用范围进一步扩大，以充分发挥其稳投资的作用。2022年10月，监管部门明确专项债在原有9大领域投向基础上新增新能源和新基建投向；可用作项目资本金的领域在原有10个领域的基础上增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3项。其中，新能源投向细化为公共领域充换电基础设施，大型风电基地等绿色低碳能源基地；新基建细化为云计算、数据中心、人工智能基础设施，轨道交通等传统基础设施智能化改造，市政、公共服务等民生领域信息化项目等。
（四）发行期限更趋长期化
2022年地方债平均发行期限13.23年，同比增加1.37年，其中10 年期及以上债券占比 66.0%，较上年高4个百分点，有利于缓解地方政府偿债压力。
近年来，我国不断完善地方债期限结构管理。2019年，财政部不再限制地方政府债券期限比例结构，使得2020年10年期及以上地方债发行规模占比大幅上升。2020年11月，财政部针对一般债券发行期限提出控制要求，既年度新增一般债券平均发行期限应当控制在10年以下（含10年），10年以上（不含10年）新增一般债券发行规模应当控制在当年新增一般债券发行总额的30%以下（含30%），再融资一般债券期限应当控制在10年以下（含10年）。受该政策影响，2021年长期地方债发行规模占比和加权发行期限有所下降，10年期及以上债券发行规模占比降至62.0%。由于2022年发行专项债占地方债的比重进一步提高，10年期及以上债券发行规模占比回升至66.0%。
（五）发行利率整体下行
受政策引导、经济下行和融资需求不振等因素影响，2022年市场流动性维持宽松，地方债各期限发行利率整体下行，平均发行利率 3.02%，同比下降 34bp。
其中，1年期、2年期、3年期、5年期、7年期、10年期、15年期、20年期、30年期发行利率分别较上年下行45bp、41bp、45bp、42bp、37bp、38bp、35bp、36bp、30bp至2.15%、2.42%、2.49%、2.68%、2.90%、2.92%、3.20%、3.27%、3.40%；与同期限国债利率之间的利差在13bp-18bp，相比2021年明显收窄。
二、2023年地方债发行展望
（一）专项债规模扩大
加快构建现代化基础设施体系要求下，2023年一大批重大工程和重点项目将会陆续开工建设，基建项目新增资金需求仍然较高。但近年来地方财政大幅减收，地方政府债务率持续攀升，为保障地方政府举债投资的长期可持续性、防范债务风险快速累积，新增专项债不可能大幅度扩容。
截至2022年底，地方显性债务余额已经达到35.2万亿元，比2021年末增长15.6%，地方政府债务率继续抬升，或已突破120%的债务警戒线。且地方政府还本付息压力逐渐增大。2022年1-11月累计，债务付息支出10325亿元，同比增长7.1%，占同期财政收入的4.2%，较上年上升0.7个百分点。随着监管趋严，各地城投融资环境趋紧，借新还旧难度加大，这笔债务虽然统计在企业分类下，但实质上也属于地方政府债务，从而导致其付息压力进一步加大。
综合考虑，预计2023年专项债发行规模约3.8万亿元，比2022年预算小幅增加1500亿元。必要情况下，专项债结存限额仍有超万亿的腾挪空间，可以发力基建。
（二）一般债规模持平
2022年中央经济工作会议指出，2023年“积极的财政政策要加力提效”，这一提法曾在2018年的中央经济工作会议中被提及，2019年财政预算报告紧跟这一基调进行了调整，无论是赤字率还是债务规模都较之前有所扩张。因此，2023年财政赤字率提高也成为大概率事件。
考虑到2023年财政收支矛盾仍较为突出，而可用结余资金相比往年略显不足，预计赤字率目标将比2022年预算调高0.2个百分点，为3.0%左右，这有利于经济持续恢复。不超过3.0%，主要是为保持财政可持续和今后应对风险挑战预留政策空间。
2023年赤字规模预计达到3.8万亿元，比2022年扩大4300亿元。其中，中央是加杠杆的主力，国债规模或达30800亿元左右；地方一般债规模为7200亿元左右，与2022年持平。
（三）发行进度继续前置
2023年地方债发行节奏将维持前置态势。这主要是因为2022年一季度经济增速在四季度中最高，叠加当前处于疫情流行期，2023年一季度稳增长压力相对较大。2023年提前批地方债额度已于2022年11月下达，下达时间为往年最早，亦显示出财政稳增长的迫切性。
目前，2023年地方债发行已经启动。截至1月4日，已有18个省份及计划单列市公布了一季度地方债发行计划，规模合计超过1.2万亿元。其中，新增地方债规模达10597亿元，再融资债券规模达1495亿元。新增地方债中，新增专项债券计划发行规模达8978亿元。一季度作为基建开工的传统淡季，在新增专项债的有力支持下，基建投资有望实现淡季不“淡”。
(本文作者介绍：民生银行首席经济学家)
责任编辑：李琳琳
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