文/新浪财经意见领袖专栏机构 四十人论坛 CF40研究部季钟南
中国政府网消息，9月27日，国务院金融稳定发展委员会召开第八次会议。会议特别提到要“进一步深化政策性金融机构改革，完善治理体系和激励机制，遵循金融机构经营规律，发挥好政策性金融机构的逆周期调节作用。”
在我国，政策性金融机构主要还是指三大政策性银行，即国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。在2015年的政策性金融机构改革中，国开行明确定位为开发性金融机构，进出口银行和农发行则进一步明确了政策性银行的定位。
《2019·径山报告》建议设立小微企业政策性银行
此前，监管文件曾明确三家政策性银行的定位：国开行要发挥中长期投融资作用，加大对关键领域和薄弱环节的支持；进出口银行要支持外经贸发展、对外开放、国际合作、“走出去”等；农发行主要服务国家粮食安全、脱贫攻坚等领域。
去年以来，民营小微企业遭遇融资难，政策性银行在小微企业融资方面也做了不少尝试。比如进出口银行成立了普惠金融服务部，统筹小微企业、扶贫、“双创”、“三农”等普惠金融业务，并发挥资金成本优势，通过与地方商业银行等机构合作，以小微企业转贷款方式，重点发展批发性小微信贷业务等等。
但不可否认的是，前述定位决定了政策性银行在网点数量、团队构建、信贷决策、风控管理等诸多方面均与商业银行存在差异，小微业务目前仍是政策性金融机构的短板。
9月22日，由中国金融四十人论坛主办的《2019·径山报告》在杭州发布。杨凯生团队在分报告中建议，建立专门支持科技创新企业和小微企业发展的政策性银行或科技银行。
在答记者问时，杨凯生较为详细地阐述了提出上述建议的原因——
我们课题组之所以考虑提出这么一个建议，即设立一个专门服务于创新型企业，专门服务于小微企业的政策性银行，主要是考虑到，在目前经济转型发展过程中，确实出现了大量的创新型企业，还包括其它一些小微企业。他们的特点是信贷投放风险比较大，比如他们缺少足够的资本，还没有经历过经济周期的考验。企业的生命力和市场前景究竟如何，还很难做出足够的判断。或者说一些既有的小微企业，他们的财务管理不如一些大企业规范透明。但这些企业又有存在的必要或者说合理性。这样的情况下，如果它得不到资金支持肯定是有问题的，比如可能发生就业问题、创新速度问题，乃至社会稳定问题。因此，政府包括有关监管部门方面，都很重视对这些企业的信贷投入。
按照现行的银行体系，肯定就是商业银行进行投入。监管部门出于好心出台了新增贷款中必须有一定比例投入到上述创新型企业和小微企业，如果达不到就要受到相应监管的处罚。而从商业银行可持续性经营原则来说，商业银行必须对存款人负责，考虑到风险控制的需要，考虑到维护存款人的利益，考虑到维护股东的利益，商业银行在这个过程中确实面临着两难甚至是多难的选择，也因此一直难以摆脱社会公众，包括媒体的批评指责，说融资难、融资贵的问题一直没有解决好。坦率的说，并不是银行管理层政治站位不高，并不是银行管理层不知道小微企业发展的重要性，不知道创新型企业加快发展的重要性，而是确实在经营管理中有一定的难处。
支持小微企业发展，这是政府的既定方针，为了落实既定方针，政府确实是需要拿出一些投入来的。设立一个政策性银行，我觉得就是一种投入方法，政策性银行特点是什么呢？一旦出现了风险，国家财政要承担相应的责任。当然技术设计上还有很多办法可以想，但显然财政要承担主要的责任，这也是现阶段不得已而为之的办法。通过这个办法或许能较有效的解决企业融资难的问题。
PSL投放加大力度？
对于金融机构来说，发挥逆周期调节作用，最直接的含义首先是加大信贷服务实体经济的力度。近年来，在发挥政策性金融机构逆周期调节作用的过程中，抵押补充贷款（PSL）扮演了重要角色。
2014年，为支持棚户区改造、保障房安居工程、三农和小微企业发展，央行就创设PSL为国开行提供流动性，后来扩展到对三家政策性金融机构。PSL类似定向再贷款，主要流向“三农”、小微企业和棚改等国民经济重点领域和薄弱环节，期限一般在3-5年，央行此前透露，PSL的利率为3.1%。2016年5月，央行正式宣布将于每月月初对三家政策性金融机构发放上月特定投向贷款对应的PSL。
今年全国“两会”期间，国开行行长郑之杰曾建议，继续加大PSL等专项资金规模，用于国家重点支持领域，为实体经济提供低成本、中长期、可持续的资金来源。
但今年4月以来，央行PSL连续零投放，截至2019年8月末，抵押补充贷款余额为34924亿元，较今年3月末的峰值减少了486亿元。
PSL投放放缓的背后，实际上是棚改的降温以及棚改融资方式的改变。此前，地方上大多采取政府购买棚改贷款服务的方式融资，但这一模式造成隐性债务的膨胀，因此被监管叫停：2019年新增棚改项目不得再通过政府购买服务模式融资。今年地方主要通过棚改专项债融资，对棚改贷款的需求下降。
不过，PSL的应用范围并不限于棚改。央行指出，抵押补充贷款的主要功能是支持国民经济重点领域、薄弱环节和社会事业发展而对金融机构提供的期限较长的大额融资。抵押补充贷款采取质押方式发放，合格抵押品包括高等级债券资产和优质信贷资产。
9月25日召开的央行三季度例会指出，灵活运用多种货币政策工具，保持流动性合理充裕。结合此次金融委对于政策性金融机构的定调，PSL接下来是否会再次发挥作用值得关注。
(本文作者介绍：中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库，定位为“平台+实体”新型智库，专注于经济金融领域的政策研究。)
责任编辑：杨希 1904183207
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