陈四清：国际金融危机的阴霾逐渐散去又未曾远离

　　文/新浪财经意见领袖专栏（微信公众号kopleader）专栏作家 陈四清

　　文章首刊于《中国金融》2018年第15期，原标题：完善全球金融治理

　　国际金融危机爆发至今已有十年，全球逐步回到复苏轨道，但风险和不确定性依然存在，世界经济增长动能不足、全球化进程放缓、国际货币体系改革滞后等问题依然存在。今年年初以来，部分新兴经济体出现金融动荡，全球金融治理问题再度引发关注。如何完善全球金融治理，推动世界实现新的持续性增长，是各国共同关心的话题。

　　全球化面临的困境及其对全球治理的影响

　　现在是经济全球化最困难的时候。2008年国际金融危机以来，全球政治经济格局深刻演变。一方面，各国综合实力对比急剧变化，世界格局向多极化加速推进，国际环境日益复杂；另一方面，部分国家政府债务高企、失业率上升、收入差距拉大等问题突出，导致民粹主义崛起，社会不稳定因素增加。受此影响，近年来国际形势风云变幻，地缘冲突频繁发生，恐怖主义、难民潮等挑战此起彼伏，极大增加了世界经济运行的不确定性，削弱了各国合作的动力和意愿，经济全球化陷入困境。

　　当前“逆全球化”风潮突出体现在：一是英国脱欧凸显了欧洲各国的政治离心力。英国脱欧事件对一直被誉为区域一体化典范的欧盟造成了重大打击，也对全球化进程产生了逆动力。欧洲右翼政党势力壮大，意大利“疑欧派”政党当选引发组阁危机，难民问题持续发酵导致欧洲社会和政治动荡，种种政治乱局阻碍了欧洲经济改革进程，拖累了复苏步伐。二是多边合作机制受到挑战。世贸组织多哈回合贸易谈判十多年没有明显进展，一些国家不得不通过双边或小多边贸易安排来推进贸易便利化。而强调“美国优先”的特朗普上台后，更是对多边合作体制发起全面挑战，美国先后退出TPP、《巴黎协定》、联合国教科文组织、联合国人权理事会等，试图以单边主义维护自身霸权，进一步加剧了国际政策协调的困难。三是贸易保护主义愈演愈烈。受各国经济复苏以及贸易利益分配不均衡的影响，贸易保护主义层出不穷，世界进入贸易争端的高发期。其中以美国的保护主义倾向最为严重，不仅对北美自由贸易协定（NAFTA）进行重新磋商，甚至利用“232调查”“301调查”等手段，直接挥舞起贸易保护的大棒。今年年初以来，美国与中国、欧盟、日本、加拿大等主要贸易伙伴之间的贸易摩擦不断升级，严重冲击了国际贸易和投资的信心。这股“逆全球化”的风潮已经成为世界经济复苏的绊脚石。

　　现在也是经济全球化和全球治理最有希望的时候。这种希望源于新兴经济体的崛起，源于中国进入了新时代。过去10年来，新兴经济体对全球经济发展发挥了日益重要的作用。从经济份额来看，按购买力平价计算，2008年新兴经济体占全球GDP份额达51.2%，首次超过发达国家，2017年这一比例进一步上升至59%。从经济增速来看，过去10年新兴经济体年均增长5.1%，比世界平均水平高出约2个百分点，比发达国家高出3.9个百分点。从对全球的贡献来看，2017年新兴经济体对全球增长的贡献率已达80%，成为推动世界经济增长的重要引擎。

　　在此过程中，中国的作用日益凸显。2017年，中国GDP规模为12万亿美元，占全球的份额达15%，对全球经济增长的贡献率超过30%。根据我们的测算，2035年左右，中国GDP有望达到35万亿美元，位居世界第一，全球份额升至24%。

　　中国全球治理的新理念是解决全球问题的良方。在新时代下，中国以共商共建共享的原则推进“一带一路”建设，按照构建人类命运共同体的设想推进经济全球化。中国国家领导人积极在多边和双边场合向世界传递中国声音。2017年，习近平主席在出席达沃斯论坛时，针对如何正确认识经济全球化、如何引领世界经济走出困境、如何推动中国经济进一步发展，提出了中国的应对方案，引起了全球的共鸣。在当前“逆全球化”及贸易保护主义不断抬头的背景下，以中国为代表的新兴经济体积极捍卫自由开放的世界经济体系，维护多边体制权威性和有效性，推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展，为全球经济发展注入了信心和动力。

　　新兴经济体成为重构全球治理格局的重要因素

　　G20平台的升级增强了全球治理体系的代表性。每一次重大的危机都意味着全球经济秩序的变革。亚洲金融危机爆发后，在G7的倡议下，G20组织于1999年成立，目的是让有关国家就国际经济、货币政策举行非正式对话，防范类似危机重演，增强国际金融和货币体系的稳定性。G20集团涵盖了全球85%的GDP、80%的贸易和三分之二的人口，在世界经济中具有广泛的代表性。但2008年以前，G20的主要运行机制是召开财长和央行行长会议，且会议议题被G7控制，新兴经济体的发言权和影响力较小，G20作用十分有限。2008年国际金融危机爆发后，发达国家意识到仅靠G7平台已无法有效应对危机，全球政策协调和危机救助必须有中国等新兴经济体参与。2008年11月，G20升格为峰会，代替G7讨论全球危机应对，标志着G20成为全球经济金融治理和政策协调的主要平台。截至目前，G20已成功举办了12次领导人峰会，对抵御世界经济衰退、带领各国走向复苏发挥了积极的作用，并成为引领全球经济治理机制变革的重要力量。

　　国际金融组织的改革提升了新兴经济体的话语权。在G20框架下，推动世界银行、IMF等国际机构治理结构改革成为重要议题。2010年4月，世界银行通过了改革方案，发达国家向发展中国家转移投票权3.13个百分点，使发展中国家整体投票权从44.06%提高到47.19%，金砖国家的投票权总额升至13.1%，其中中国的投票权从2.77%上升至4.42%，成为仅次于美国和日本的第三大股东国；通过了国际金融公司（IFC）提高基本投票权及2亿美元规模的特别增资方案，使发展中国家在IFC的整体投票权从33.41%上升到39.48%。IMF改革也在同步推进。2016年，IMF份额改革正式生效，约6%的份额向新兴市场和发展中国家转移，中国份额占比从3.996%升至6.394%，排名从第六跃居第三位，仅次于美国和日本。印度、俄罗斯、巴西也位列前十大成员国。

　　全球金融治理仍存在重大缺陷

　　尽管新兴经济体经济发展取得了巨大的成就，但由于全球金融治理体系的缺陷，其仍不可避免受到国际金融市场波动的冲击。在美元利率和汇率的双重冲击下，部分新兴经济体的金融脆弱性逐步显现，这暴露出全球金融治理仍存在重大缺陷。

　　第一，国际金融资源的配置效率较低。好的国际金融治理应促使金融资源跨时期、跨地区优化配置。而当前全球金融治理的制度性缺陷，使得金融体系存在明显的资源错配。国际金融危机爆发后，主要央行采取超低利率和多轮量化宽松政策，向全球注入大量流动性。美联储资产负债表规模一度扩张390%，欧洲央行、日本央行资产负债表规模也分别扩大220%、430%。在全球流动性泛滥的情况下，大量剩余资金在国际市场竞相逐利、大进大出，不仅无法转化为有效的生产力，还引发金融风险的跨境传染。2008~2017年，全球FDI年均增速下降为-0.98%，远低于危机前10年20.1%的年均增速。同期，流入新兴经济体的FDI年均增速也从危机前10年的12.5%下滑至3.3%。这表明大量资金并未真正流入实体经济部门，而是在金融市场套利，催生更多金融风险。过去10年，新兴经济体资本流入急剧增加，对外借债规模不断上升，导致通胀压力加大、资产价格泡沫等问题。亚洲新兴经济体外债规模由1.1万亿美元增长至3.3万亿美元，增加了2倍，拉美、撒哈拉以南非洲地区外债占GDP的比重则从25%左右上升至40%左右。在发达经济体CPI仅上涨17%的情况下，新兴经济体已累计上涨63%。

　　第二，发达国家货币政策的负面外溢效应较强。历史上，每当发达国家货币政策开始转向，新兴经济体总是受到冲击。当前新兴经济体外债水平大幅攀升，偿债货币利率汇率的变化往往成为风险触发的重要因素。究其根本，原因就在于国际货币体系的不平等。布雷顿森林体系解体后，国际货币体系依然维持事实上的美元本位。2008年国际金融危机后国际货币体系一家独大的局面没有发生根本性变化，美元的国际地位反而有所加强。IMF数据显示，在全球已披露币种的外汇储备中，美元的占比从2009年第四季度的62.1%一度上升至2015年第一季度的65.97%。新兴经济体处于国际货币体系的外围，国际贸易、国际投融资依赖于国际货币作为媒介，即使不与有关国家发生经济联系，也无法摆脱其货币政策的负面溢出影响。因此，尽管美国货币政策调整是基于其国内经济情况，但每当美联储货币政策收紧、美元走强，新兴经济体资本外流、汇率贬值、偿债负担上升等剧情总是反复上演。

　　第三，金融风险的防范机制不完善。亚洲金融危机以后，新兴经济体普遍重视积累外汇储备，完善风险缓冲的手段。但一旦外部冲击引发金融市场大幅波动，其依靠自身“工具箱”还是无法有效应对相关风险，尤其在当前国际环境下，其脆弱性进一步凸显。

　　一是缺乏对国际资本流动的有效管理。国际资本流动表现出较强的顺周期性，新兴经济体经济金融环境变化，跨境资本大进大出，往往引发信贷被动扩张收缩，资产价格暴涨暴跌，经济过度波动甚至金融危机。为防范全球跨境资本流动风险，亟须通过建立资本输出国、输入国共同参与的资本流动管理框架，约束发达经济体资本过度流出，防止新兴经济体过度借债及脆弱性不断积累。

　　二是金融风险的识别和预警机制不健全。现有IMF等全球和区域性经济组织在危机预警方面效果不佳。在1997年亚洲金融危机和2009年欧洲主权债务危机中，IMF、欧盟都未能提前发现问题并及时预警。受数据收集、人力财力所限，全球和区域经济组织无法对各国微观经济金融运行情况进行高频率跟踪，对风险进行早期识别。国际评级机构也不能满足金融危机预警要求。全球三大评级公司是以盈利为目的的私人商业机构，不仅在评级公正性等方面存在道德风险，而且往往在问题暴露后下调评级，放大市场悲观情绪，加剧危机冲击。

　　三是国际金融危机的救助机制不完善。目前全球层面的危机救助机制主要依靠IMF，而历史上IMF贷款的使用条件苛刻、效果不佳。亚洲金融危机期间，IMF为韩国、泰国、马来西亚等国开出的救助条件十分严苛，包括大幅紧缩财政、国企私有化、汇率自由浮动、开放金融市场等，没有考虑危机国的现实情况，某种程度上加剧了危机。今年3月份以来，阿根廷爆发汇率危机，在政府与IMF达成救助协议后阿根廷比索汇率反而继续贬值，反映出市场对IMF救助效果存疑。此外，尽管亚洲、金砖国家等部分经济体也对区域危机救助作出了安排，但全球、区域、双边和各国自身外汇储备等各层次危机救助安排之间缺少协调，救助资源还有待进一步整合。

　　完善全球金融治理，推动全球经济可持续发展

　　当前，经济全球化正处于最困难又最有希望的关键历史时点，国际金融危机的阴霾逐渐散去又未曾远离。在这种时候，更加需要完善全球金融治理，维护金融市场稳定运行，有效防范化解金融风险，推动全球经济迈向新的可持续发展之路。作为一个有机整体，全球金融治理从微观到宏观可以划分为四个层次：金融机构内部治理、国家金融治理、区域金融治理、全球金融治理。完善全球金融治理，也需从这四个方面协同推进。

　　第一，完善金融机构内部治理，夯实金融体系微观基础。金融机构内部治理是全球金融治理的基石，特别是系统重要性金融机构的内部治理关系整个金融体系的稳健性。为此，要完善金融机构公司治理模式，业绩考核和激励机制要引导经理人关注企业和股东长期利益，优化风险管理方法，增强风险识别能力，提高信息披露透明度，完善金融机构内控制度，建立良好的公司治理机制，多措并举，共同夯实全球金融体系平稳有效运行的微观基础。

　　第二，完善国家金融治理，健全宏观审慎金融监管。随着金融全球化、金融创新不断发展，信息科技与金融深度融合，混业经营趋势深入演进，原有金融监管架构和治理体系已无法适应新形势的要求，亟待改革完善。一是建立综合监管框架。加强监管协调，减少监管缺位，消除监管套利，实现对各个金融市场、机构和产品的监管全面覆盖。二是加强宏观审慎监管。国际金融危机后，各方认识到个体机构稳健不等于整体金融稳健。要在继续做好微观审慎监管的同时加强宏观审慎监管，从系统性、逆周期的角度防范风险的积累和传播。三是加强对系统重要性金融机构的监管。优化对系统重要性金融机构的识别和分类方法，分别适用不同的业务准入、监管和退出标准，遏制金融机构贪大求规模的动机，完善系统重要性金融机构处置机制，解决“大而不能倒”问题。四是完善监管规则。结合各国实际情况，稳步推进巴塞尔协议Ⅲ实施，增强金融机构抵御风险能力。

　　第三，完善区域金融治理，强化地区金融救助机制。区域金融治理是全球金融治理和多边金融合作的重要组成部分。亚洲金融危机发生以来，在东亚地区，清迈协议、亚洲债券市场倡议、亚洲债券基金等相继登上历史舞台，为维护地区金融稳定起到重要的推动作用。拉美区域金融治理合作进展相对缓慢，但也有《共同支付和信贷协定》《临时流动性赤字互助多边协定》等前期基础。未来要加强东亚、拉美等重点地区的区域货币与金融合作，继续完善清迈倡议多边化（CMIM）协议、东亚及太平洋地区中央银行行长会议组织（EMEAP）、拉美外汇储备基金等合作机制，增强地区的风险抵御与互助能力，弥补现有国别和全球层面金融治理体系的不足。

　　第四，完善全球金融治理，构建合理稳定的制度框架。要改革国际货币体系和国际金融组织治理，为全球货币事务和金融活动开展构建稳定、有韧性的制度框架。一是要推动IMF治理改革。推动第15次份额总检查如期完成，提高新兴经济体份额和代表性，尽早打破美国一票否决权。二是要加强国际宏观经济政策协调。在全球经济一体化背景下，任何国家都难以独善其身。新兴经济体自身要练好“内功”，降低金融脆弱性。当前，新兴经济体人均GDP仅为发达国家的24%，正在加快推进工业化、城市化和全球化进程，蕴含着巨大的增长潜力。要采取有效的宏观经济政策，引导更多资金投向促进经济可持续发展的领域，防止过度泡沫化，降低债务水平。有关发达经济体要担当责任，摒弃“自我优先”的战略，减少政策负面溢出效应。三是要推动人民币国际化。要继续降低国际货币体系对美元的依赖。当前人民币在全球外汇储备中的占比仅为1.39%，人民币国际化道路任重道远。四是要优化应对国际金融危机的一揽子方案。当前，部分新兴经济体金融风险有所增加，局部金融危机的苗头开始显现。这迫切需要其有效管理跨境资本流动，加强危机预警，完善危机应对预案。各国要吸取历次金融危机经验教训，完善国际货币基金组织救助机制，充分发挥多边化机制作用，共同筑牢金融安全网，防范系统性金融风险。■（本文根据作者2018年6月14日在陆家嘴论坛的发言整理）

　　(本文作者介绍：中国银行党委书记、董事长)