“区政合一”模式是功能区与行政区融合发展的创新机制，在管理上实行“一套班子、两块牌子”，即功能区和政府合署办公，功能区不仅具有经济建设的功能，也作为行政区划具有政治与社会管理的职能，“区政合一”已成为我国园区管理体制改革的一种重要途径。本文首先介绍园区在我国经济发展中的重要性，然后聚焦分析“区政合一”管理体制，通过分析“区政合一”的运行模式和典型案例，探索“区政合一”的发展前景。
经过四十多年的发展，园区已经成为我国经济增长的重要引擎和创新引领。
从1979年蛇口工业区打响我国产业园区发展的第一炮至今，我国产业园区已经走过了四十多年，已经成为经济增长的重要引擎和创新引领。根据公开资料，2021年，全国国家经开区和高新区GDP总量达到29万亿元，占全国GDP的比重达25.3%，相当于我国近四分之一GDP是由产业园区创造的；两类国家级园区合计上缴税收达到27.7%，成为国民经济的主要载体。2021年，国家高新区企业R&D经费支出首次超过1万亿元，占全国企业R&D经费投入的48.2%，发明专利有效量占全国的比重是44%。
从功能分类来看，可分为两类：承担特定功能的产业园区和具备综合功能的产业园区。承担特定功能的园区主要包括：经济技术开发区、高新技术开发区、自由贸易试验区等，其中高新技术开发区着眼于产业发展规律，在发展初期需要政府的扶植和培育，截至2022年末全国共有177家国家级高新区；经济技术开发区既着眼于产业发展规律又着眼于区域发展规律，园区不仅仅发展单一类型的产业，还注重不同产业之间的优势互补和产业集聚优势的发挥，而政府则需要给予更多的优惠政策，截至2022年末全国共有国家级经开区230家；自由贸易试验区内的生产、贸易和投资活动适用的关税、审批和管理政策则较为灵活，目前全国共有22个自由贸易试验区。承担综合功能的园区有：经济特区和国家级新区。改革开放早期，曾设立深圳、珠海等几个经济特区，特区内实行特殊的政策；国家级新区主要是行政区划调整的一种措施，由中央政府批准设立并拥有相应的配套政策，重点是通过国家级新区的布局形成区域增长极，发挥区域辐射效应，目前全国共有19个国家级新区。整体来看，各种“区”相互之间并不是排斥的，同一个地方可以同时具备多种“区”的身份。
“区政合一”将园区的开发建设优势和行政区的社会管理优势有效结合，是一种管理体制的改革创新。
在园区的发展历程中，“区政合一”改革在我国开始付诸实践，当时国家最早设立的园区在发展中出现了管理职能缺位等问题，一些地方开始通过经济功能区与行政区合并运行的体制，利用行政区的管理权限，为园区的开发开辟道路。
1992年，山东省和青岛市相继作出将青岛开发区与黄岛区体制合一的决定，两区合并后实行“一套班子、两块牌子”的模式，党政领导交叉任职，开创了“区政合一”管理体制的先河；2011年，乌鲁木齐高新区和新市区、乌鲁木齐经开区和头屯河区开始实行“区政合一”；2012年，温州高新区与龙湾区、成都经开区与龙泉驿区等也都经历了“区政合一”；2019年，无锡也开始探索实施无锡高新区与新吴区“区政合一”，推动无锡融入上海大都市圈，成为环太湖地区科创共享门户。
可以看出，“区政合一”是一种在全国政府机构改革的背景下，摒弃传统行政体制的弊端，在园区精简高效的体制优势上辅以地方政府一级的行政权力，构建以服务型政府为目标的新型管理体制。“区政合一”后，新的功能区政府一方面可以更好地承担社会管理职能，满足区域内不断增长的公共服务需求，为园区的可持续发展提供支撑；另一方面有利于园区专心进行开发建设，带动行政区的经济发展，最终实现园区和行政区“双赢”。下文主要梳理了苏州高新区（虎丘区）、西安阎良区（航空基地）、广州开发区（黄浦区）与青岛西海岸新区（黄岛区）的“区政合一”过程。
典型案例1：苏州高新区（虎丘区）
苏州高新区原名为苏州河西新区，1992年被国务院批准为国家高新技术产业开发区，规划面积为6.8平方公里。1993年，苏州河西新区改称苏州新区，周边8个村划归苏州新区管辖，苏州新区代管的区域范围扩大至16.8平方公里。1994年，邻近区域的10余个村划归苏州新区管辖，区域面积扩大至52.06平方公里。2002年9月，苏州市委、市政府进行区划调整，将与苏州新区邻近的虎丘区、相城区和吴中区的部分乡镇和街道合并，组建苏州高新区、虎丘区，并实行“两块牌子、一套班子”的管理体制，即苏州高新区、虎丘区两区“区政合一”，此时苏州高新区面积拓展至258平方公里，区域空间进一步扩大。
典型案例2：西安阎良区（航空基地）
西安阎良国家航空高技术产业基地（以下简称“航空基地”）于2004年8月由国家发改委批复设立，2005年3月正式启动建设，是国内首个国家级航空高技术产业基地。2010年6月，经国务院批准，西安航空基地升级为国家级陕西航空经济技术开发区，是目前我国唯一以航空为特色的国家级经开区。2021年6月，西安市阎良区、航空基地实施“区政合一”管理体制改革，将航空基地党工委（管委会）与阎良区委一体运行，航空基地社会事务管理职能移交至阎良区，将航空基地工作机构进行精简，使航空基地聚焦经济发展主业。“区政合一”后，航空基地发展拥有了充足的土地，这意味着，航空基地引进的项目可在阎良区的244平方公里内落地。
典型案例3：广州开发区（黄浦区）
1984年12月，国务院批准成立广州经济技术开发区（以下简称“广州经开区”），1991年3月，国务院批准广州天河高新技术产业开发区（以下简称“广州高新区”）为国家级高新区，此时管委会作为园区管理机构。1992年5月，经国务院批准，在广州经开区西区范围内设立广州保税区。1997年，广州市政府对广州高新区管理体制进行了调整，形成了由广州科学城、天河科技园、广州民营科技园、黄花岗科技园和南沙资讯科技园组成的“一区多园”发展格局。1998年12月，经广州市政府批准，广州高新区与广州经开区管理委员会合署办公，实行“一个机构、两块牌子”管理体制，即广州高新区与广州经开区实现统一。2000年，国务院批准在广州经开区东区范围内设立广州出口加工区，与广州经开区、广州高新区合署办公，实行“一个机构、三块牌子”的管理体制。2002年5月，广州市委、市政府决定，广州保税区党委、管委会并入广州经开区党委、管委会，广州经开区、广州高新区、广州出口加工区、广州保税区实行“四区合一”的管理体制，以上四区统称为广州开发区，由合并后的广州开发区党委、管委会对这四区实行统一管理。2005年，广州市设立萝岗区，萝岗区与广州开发区合署办公，实行“一套人马，五块牌子”。2015年，萝岗区与原黄埔区合并成立新的黄埔区，至此，广州开发区保持与黄埔区“区政合一”的体制。
典型案例4：青岛西海岸新区（黄岛区）
青岛经济技术开发区（以下简称“青岛经开区”）于1984年10月经国务院批准设立，1985年3月动工兴建，是全国首批14个国家级开发区之一，规划面积15平方公里。1992年5月，山东省、青岛市政府先后决定，将青岛经开区面积进行扩展，下辖珠山街道办事处和黄岛、薛家岛、辛安、柳花泊4个镇，总面积159平方公里。1993年6月，青岛市政府决定将青岛经开区与黄岛区两区“体制合一”，经青岛经开区工委与黄岛区委、青岛经开区管委会与黄岛区政府合并，实行“一套班子，两个牌子”。1996年4月，山东省、青岛市决定将胶南市部分村镇划归黄岛区，全区总面积扩大到217.3平方公里。2003年11月，山东省、青岛市决定将胶南市红石崖镇划归青岛经开区，全区总面积增至274.1平方公里。2005年1月，青岛市委、市政府对青岛经开区管理体制进行调整，管委会主要负责青岛经开区的经济发展、招商引资、城市建设等事务等；黄岛区政府主要负责行政区域的城市管理、市场监管、社会管理与服务等。2012年11月，经国务院批准，山东省政府对青岛市的行政区划进行了调整，以原黄岛区、胶南市的行政区域为新黄岛区的行政区域。2014年6月，新黄岛区又升级成为青岛西海岸新区，即第九个国家级新区，黄岛区为行政区，西海岸新区为功能区，二者实行“区政合一”的管理模式。
“区政合一”总体上取得了良好效果，已成为我国园区管理体制改革的一种重要途径。
从我国园区的发展历程来看，要突破园区发展后期面临的管理机构法律地位缺失、公共服务供给不足等发展瓶颈，最有效的方式就是进行“区政合一”。
“区政合一”后，园区既拥有一级政府的管理权限，又集多种功能于一身、多项事务于一体，解决了单一管委会型管理体制下存在的管理权限范围模糊、管理权力不足、管理职权缺失等问题，使得园区和行政区在人才、土地、基础设施、公共服务等方面的优势得到互补，有利于推动产、城两大系统从形式上的‘两张皮’走向产业、空间、社会三大结构的真正融合。
从实践效果看，园区在进行“区政合一”改革后，总体上取得了良好的效果。一方面，对位于中心城区或与城区连片发展的园区，积极探索园区与行政区合二为一的管理体制，对两区的职能、机构和功能进行整合，实现资源的优化配置和优势的集中展现；另一方面，对远离中心城区且发展进入成熟阶段的园区，将其与周边区域进行整合设立行政区，能够更好地促进区域的有效衔接和发展。
建立行政区是园区融合发展的高级阶段，是园区综合发展实力达到一定程度的体现，随着我国园区的发展，预计未来将会有更多园区进行“区政合一”。
从长远来看，建立行政区是园区融合发展的高级阶段，是园区综合发展实力达到一定程度的体现。2020年，江苏省政府在《关于推进全省经济开发区创新提升打造改革开放新高地的实施意见》中明确，“对经过多年发展、产城融合度较高的经济开发区，积极推动向城市综合功能区转型”。可以预见，随着我国园区的发展，未来将会有更多园区进行“区政合一”，既要更好发挥管委会体制精简、高效、自主、灵活的优势，赋予功能区一些特殊政策和经济管理权限，也要制定合适的行政考核指标体系与相关标准，与行政资源和权力职责相匹配，将考核重点放在创新能力、创新绩效、服务供给水平和品质、企业满意度等层面。决策层面以加强协调为主，对重大问题实行“大办公会议决策制度”，“政”“区”共同决策，执行层面明确分工，“政”模块以各职能部门为主体，确保机构设置与上级主管部门更好对接，提供一站式服务，简化行政流程；“区”模块则以管委会为主，聚焦创新驱动与经济发展主业，实现功能互补、优势整合。
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