摘要：近年来，我国高度重视可持续发展债券市场建设，央行和国务院陆续出台了《绿色债券支持项目名录》《关于开展气候投融资试点工作的通知》等相关法律法规，为我国可持续发展债券快速发展夯实了法律基础。我国可持续发展债券发行规模从2015年的15.70亿元大幅增长至2022年的16，207.94亿元，初步形成了以绿色债券、气候债券、可持续发展债券、可持续发展挂钩债券、社会债券等品种为标的，以央国企、地方政府、民企外企为发行主体的多元混合市场结构。同时，我国可持续发展债券市场也面临制度设计和规则标准有待统一、产品结构和种类创新亟待丰富、信息披露和监管力度有待加强等问题。未来，应持续完善政策体系，简化符合可持续发展效益相关债券发行程序；大力支持定向扩容，进一步探索碳收益绿色债券、可持续发展资产支持证券等产品创新；逐步强化信息披露力度，完善强制性信息披露机制，提高可持续发展债券的透明度。
一、可持续发展债券发展现状
（一）绿色债券、气候债券、社会债券、扶贫债券、疫情防控债券、小微企业债券等方面精准施策，为可持续发展债券高质量发展提供有力法律保障
可持续发展债券暨sustainable bonds，国内一般翻译为“可持续发展债券”，是对一系列有助于实现经济、社会、环境等各领域可持续发展的金融创新尝试的总称。按International Capital Market Association（国际资本市场协会）的分类指导，Sustainable bonds一般包含green bonds（绿色债券）、social bonds（社会债券）、sustainability bonds（可持续发展债券）、sustainability-linked bonds（可持续挂钩债券）和transition bonds（转型债券）五大类，本文对可持续发展债券的分类以ICMA的分类指引为依据。近年来，我国有关部门高度重视可持续发展债券方面的政策引导，逐步完善了可持续债券发展的相关政策体系，积极鼓励可持续发展债券的认证和发行工作。绿色债券方面，2015年以来央行、发改委等有关部门陆续发布了《绿色债券支持项目名录》《绿色债券发行指引》《中国证监会关于支持绿色债券发展的指导意见》《绿色债券评估认证行为指引（暂行）》等政策；气候债券方面，生态环境部发布了《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》和《关于开展气候投融资试点工作的通知》；社会债券方面，银行间交易商协会发布了《关于试点开展社会责任债券和可持续发展债券业务的问答》；扶贫债券方面，人民银行、深交所等有关部门发布了《关于金融支持全面推进乡村振兴，加快建设农业强国的指导意见》《公司债券创新品种业务指引第3号——扶贫专项公司债券》；疫情防控债券方面，发改委等有关部门发布了《关于疫情防控期间做好企业债券工作的通知》《关于支持金融强化服务做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》等政策；小微企业债券方面，银保监会发布了《关于2023年加力提升小微企业金融服务质量的通知》《商业银行小微企业金融服务监管评价办法》等。相关政策，初步构建了我国可持续发展债券的法律法规体系，夯实了我国可持续发展债券的法律法规基础，统筹推进了我国可持续发展债券的高质量发展步伐。
（二）发行规模不断攀升、发行结构逐步优化、发行种类逐渐丰富，为可持续发展债券提质扩容注入强劲市场动能
从实践发展情况来看，我国自2015年12月中国人民银行开始推行可持续发展债券以来，市场发展速度迅猛，发行规模不断攀升、发行结构逐步优化、发行种类逐渐丰富。
发行规模方面，近年来，中国可持续发展债券发行规模快速增长，发行规模从2015年的15.70亿元上升至2022年的16，207.94亿元，其中2016和2020年可持续发展债券增速较前一年增速迅猛，2020年创下发行规模高峰，达到24，330.51亿元，疫情以来，我国可持续发展债券发行规模略有下降，但整体发展态势较为稳定（见图1）；从发行结构来看，绿色债券是我国可持续发展债券的主力，2022年我国共发行绿色债券938只，占全年可持续发展债券发行总数的75.10%，社会债券共发行311只，占比24.90%，可持续发展债券、可持续挂钩债券和低碳转型挂钩债券发行数量较少，合计发行57只，占比4.56%（见图2），此外，2020年由于新冠疫情爆发，疫情防控债券发行数量激增，从2019年的0只暴涨至792只，占比53.41%；从发行主体来看，2022年央企、地方国企和地方政府在我国可持续发展债券发行市场中呈“三足鼎立”之势，其中地方国企是我国可持续发展债券发行的第一驱动力，2022年共计发行457只，占比36.59%，央企和地方政府是可持续发展债券发行主体的重要组成部分，2022年分别共发行可持续发展债券331只和237只，占比26.50%和18.98%，民企和外企是我国可持续发展债券发行市场的主要参与者，2022年共发行可持续发展债券115只，占比9.21%。
二、可持续发展债券面临的问题
（一）制度设计和规则标准有待统一
顶层制度设计尚存缺口，部分法律法规仍待健全。目前，我国已初步构建了可持续发展融资的顶层设计方案，出台了《关于构建绿色金融体系的指导意见》和《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》等政策，《“十四五”规划》中也明确指出了加快可持续融资市场建设。然而，现有的顶层设计方案多存在于指导层层面，涉及具体可实施落地的可持续债券市场发展路线还有待完善。此外，近年来我国可持续发展债券的关注重点，主要仍在于支持绿色债券的发展方面，针对社会债券、可持续发展挂钩债券、低碳转型挂钩债券等其余可持续发展债券品类的发行和监管的相关制度和法律法规体系仍有待进一步健全和完善。
另一方面，我国可持续发展债券市场尚缺乏统一的规范化建设标准。目前，我国尚未建立统一的可持续发展债券评价体系、评估工具以及非财务信息披露和考核标准，强制性信息披露机制尚未建立，可持续发展债券的产业认定范围还未出台，政府和市场之间的政策对接、权责归属等有关机制建设问题亟待解决。尤其是我国可持续发展债券的市场相关规则标准、认证机构及认证结果尚未与国际组织完全统一，可持续发展债券的对方开放和国际合作水平有待进一步提升。
（二）产品结构和种类创新亟待丰富
可持续发展债券产品种类亟待创新。目前，我国在可持续发展债券市场上的创新已初步取得了一定成绩，特别是在绿色债券方面取得了重要进展，但整体来看，我国可持续发展债券的创新性金融工具种类仍相对有限，与可持续发展债券市场配套的指数产品、衍生产品、影响力指数、创新交易工具及其他投资者工具仍明显不足，针对可持续项目资产的盘活方式有待进一步丰富。
市场发行主体较为单一，发行结构有待优化。目前，我国可持续发展债券的发行人仍以央企、国企和地方政府为主，民营企业的市场参与度还不高，针对民营企业发行市场的包容度有待进一步提升、市场发行主体结构有待进一步优化、民企可持续发展债券融资支持机制有待进一步完善，以吸引更多民营企业真正参与到可持续发展债券市场的改革红利，进一步提升可持续金融服务实体经济的市场规模和市场宽容度。
可持续发展债券类产品对外开放程度有待提升。近年来，虽然我国包含可持续发展债券的债市分层分类改革工作正在不断完善，但融资产品的国际化步伐仍然进展较慢，对内方面，我国针对特定国际投资人和投资机构的可持续发展债券产品仍待开发，对外我国发行主体利用海外市场开展可持续债券的发行工作仍有待探索和试验。
（三）信息披露和监管力度有待加强
强制性信息披露制度尚未建成。目前，我国监管机构和交易所针对可持续发展债券发行人的信息披露要求完整性不足、质量较低、透明度较弱。完整性上，尽管科创板对ESG债券已经有强制披露要求，但沪深两市主板并未对乡村振兴债券、气候债券、蓝色债券等可持续发展债券品种作强制性信息披露要求，致使二级市场机构投资者难以准确追踪标的可持续发展债券的表现。一级市场中，则更缺乏对乡村振兴债券、气候债券、蓝色债券等可持续发展债券信息披露的强制性约束，股权投资机构获取完整的可持续发展相关信息较难。信息质量上，当前监管机构和交易所对可持续发展报告应披露哪些内容、有哪些量化指标尚未形成统一标准，导致各公司可持续发展信息披露的质量参差不齐。可信度上，当前国内大部分企业发布的可持续发展报告未经第三方机构的审计，企业倾向于不披露负面指标，“选择性披露”的现象引起的信息不对称问题也使得投资者难以了解企业真实的可持续发展实践情况，进而阻碍投资者做出准确的可持续发展债券投资判断。
三、可持续发展债券展望
2016年以来，我国可持续发展债券市场实现了从无到有、由弱到强的长足发展。可持续发展债券市场的逐步活跃，已成为当前我国金融机构支持可持续发展事业的关键手段，越来越多的金融机构已经意识到可持续发展债券市场的建设对我国实体经济可持续发展的重要性。未来，我国可持续发展债券市场的发展将逐步向政策完善、品种丰富、监管规范的体系化、规模化、标准化方向不断演进。展望未来，围绕解决这三个方向的深层次发展问题，将成为促进我国可持续发展债券市场提质增效的关键。
（一）完善政策体系，树牢可持续债券风向标
完善的政策体系是市场健康发展的先决条件。当前，我国可持续债券市场政策体系构建仍处于框架指引阶段，涉及可持续挂钩债券、社会债券和低碳转型挂钩债券等多个领域和品种债券的界定、发行、运营、监管和风险管理政策目前仍待补白，系统性的政策指引缺乏，使市场参与者在界定范围、风险管理、体系建设、量化结果等各方面无从下手，有碍于市场规范化发展进程。未来，应逐步探索以地方试点为抓手的可持续发展债券市场政策创新，对符合可持续发展效益的相关债券，简化发行程序，优先审批或登记，提高债券流通效率。此外，可适度增加可持续发展债券发行的考核权重，优先选择可持续发展债券作为货币政策操作池的抵押品，降低商业银行持有风险，充分探索可持续发展债券的价值内涵。
（二）支持定向扩容，丰富可持续债券品种
丰富的债券品种是服务国家可持续发展战略的重要依托。当前我国可持续发展债券的发行主体类型以国有企业为主，发行人集中分布于经济发达地区，存在一定的发展不均衡现象。部分行业和民营企业的可持续发展债券发行规模仍较小，与行业或民企的低碳发展、转型发展需求不能合理匹配。对于这一现状，一方面，随着我国可持续发展债券相关市场系统机制的逐步完善，建议有序推动可持续发展债券市场的定向扩容，进一步探索碳收益绿色债券、可持续发展资产支持证券等产品创新，丰富可持续发展债券的融资机制，为市场主体提供更多融资渠道；另一方面，在境外机构试点基础上，加快推动符合条件的境内机构发行资金用途更加明确的蓝色债券、社会债券等创新产品，探索发行期限更长的可持续发展债券，解决可持续发展项目和转型项目期限错配问题。
（三）强化信息披露，提升可持续债券透明度
规范的信息披露是防范市场风险的有力保障。强制性信息披露力度不足及披露标准不统一为可持续发展债券暗藏了市场风险隐患，未来应加快建立统一的可持续发展债券信息披露标准，进一步完善强制性信息披露机制，鼓励可持续发展债券发行人在发行前和存续期定期进行信息披露，以实现可持续发展债券信息的动态监管和计量统计；充分运用金融科技以降低市场运营和监管成本，鼓励运用区块链、大数据、物联网、人工智能等方法和工具对可持续发展债券进行识别、标注和监测，降低可持续发展债券的识别认证成本，提高可持续发展债券的真实性和可靠性，提升可持续发展债券信息披露的标准化、数字化水平。
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