作者：大公国际 高畅
8月积极的财政政策显著发力，利率债发行节奏大幅提速，净融资情况明显修复。
今年以来我国经济延续稳定恢复态势，但受全球疫情持续反复以及国内自然灾害等严峻复杂的内外部环境影响，经济恢复基础仍不牢固，7月经济与金融数据多项不及预期，经济下行压力逐渐加大，财政政策加力发挥托底经济增长作用的预期有所升温。在中央政治局730会议定调“积极的财政政策要提升政策效能，兜牢基层‘三保’底线，合理把握预算内投资和地方政府债券发行进度，推动今年底明年初形成实物工作量”之后，8月积极的财政政策显著发力，利率债发行节奏明显提速。从数据来看，8月利率债共发行333只，环比增长7.07%，募集资金19，942.18亿元，环比增长6.07%，净融资12，392.58亿元，环比增长133.08%。
国债净融资由负转正，地方政府债发行规模创2021年新高。
从利率债的具体情况来看，国债方面，8月国债共计发行15只，募集资金6，646.50亿元，尽管发行数量和规模环比增幅不大，但由于本月到期偿还规模较小，国债8月净融资规模达到4，680.96亿元，由负转正，且为今年以来国债单月净融资最大规模。
地方政府债方面，从8月中下旬开始，地方政府债的发行节奏明显加快步伐，虽然全月实际发行量仍然略低于计划发行量，但8月的发行数量和规模已创下2021年新高。全月共发行地方政府债241只，环比增长15.31%；募集资金8，797.28亿元，环比增长33.95%；净融资规模达4，833.82亿元，环比增长19.28%。其中，再融资债券2，866.84亿元，包括1，390.59亿元的再融资一般债以及1，476.26亿元的再融资专项债；新增债券5，930.44亿元，包括1，046.49亿元的新增一般债以及4，883.95亿元的新增专项债，新增债券中专项债占比达到82.35%，新增专项债的发力加码迹象开始显现。从资金投向来看，新增专项债投向基础设施建设、社会事业以及保障性安居工程等领域相对较多。
截至8月末，今年我国地方政府债新增债券累计发行规模为24，763.60亿元，仅占全国人大批准2021年新增地方政府债务限额4.47万亿元的55.40%（财政部下达4.27万亿元额度的57.99%），发行进度大幅落后于往年同期水平。其中，新增专项债18，430.30亿元，占新增专项债全年3.65万亿元限额的50.49%，发行进度明显滞后，后期具有较大的追赶空间；新增一般债券6，333.30亿元，占新增一般债券全年0.82万亿元限额的77.24%，发行进度与往年节奏相当。
作为积极财政政策施力的重要抓手，预计专项债将在接下来的四个月内持续发力，为我国经济的稳定增长保驾护航。其间各月的发行规模可能会相对均衡，新型城镇化、乡村振兴、污染防治和生态建设、民生保障和改善、创新发展和产业升级这五大领域将成为专项债项目挖掘和发行提速的突破口。
8月27日，财政部发布《2021年上半年中国财政政策执行情况报告》，明确要坚持完善政府债务管理机制，开好“前门”、严堵“后门”，切实发挥政府规范举债对宏观经济平稳运行的促进作用。上半年，我国政府举债融资机制不断完善，其中地方政府债务发行管理呈现出三大特征，一是，合理确定新增债务限额，发行规模适度减少，保持积极的财政政策支持力度和宏观杠杆率基本稳定的同时，为今后应对新的风险挑战留出政策空间；二是，健全地方政府债务项目和资金管理机制，按照“资金跟着项目走”的原则，做好项目储备和前期准备等工作，加强对项目全周期、常态化风险监控；三是，抓实化解地方政府隐性债务风险，严禁地方政府以企业债形式增加隐性债务。从资金投向来看，今年新增专项债券中传统基建仍占有很大比重，上半年约一半的新增专项债投向交通基础设施、市政和产业园区领域重大项目，约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业领域重大项目，约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等领域重大项目。
下一阶段，我国财政政策将保持连续性、稳定性、可持续性，统筹做好今明两年财政政策衔接，切实提升政策效能和资金效益，根据财政部部署，地方政府债将呈现以下三大发展趋势，一是，地方政府专项债券发行将适度提速，用好地方政府专项债券资金，推动今年底明年初形成实物工作量，更好发挥稳定经济的关键作用；二是，专项债券项目资金绩效管理持续强化，提升债券资金配置和使用效率；三是，继续着力防范化解地方政府隐性债务风险，强化地方责任落实，加大财力下沉力度。
继中央政治局会议定调加速地方政府债进度后，近期中央及相关部委针对地方政府债发行进行积极部署。9月1日的国务院常务会议也再次强调，要统筹做好跨周期调节，加快预算支出和地方政府债券发行进度，用好地方政府专项债带动扩大有效投资。
我们预计，在政策的引导下，地方政府债在接下来的四个月内将持续保持快速发行的节奏，各月的发行规模可能会相对均衡。作为撬动基建投资的重要着力点，新增专项债目前仍有近一半的额度尚未发行，预计专项债将成为重点发力对象。
但与此同时，监管持续加大对专项债券项目的审核把控，强化专项债券项目绩效管理，专项债在经历连续两年的快速扩容后，短期内部分省份的优质项目已相对匮乏，因此上半年专项债获批速度相对缓慢，项目的挖掘与审批进程可能会在一定程度上制约后续的发行进度。我们认为，优化资金投向，引导资金流向国家重大战略导向产业以及新型基建领域，将成为专项债项目挖掘和发行提速的突破口。一是，围绕新型城镇化建设，聚焦城市更新改造和提升城市服务功能，根据国务院发布的《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，在重点支持的公共服务设施、环境卫生设施、市政公用设施、产业培育设施等17个项建设任务中进一步深入挖掘，筛选能够保证项目适用性和投资效益性的项目。二是，围绕乡村振兴战略，推动巩固脱贫攻坚成果，服务“三农”，补齐农业农村发展短板，完善农业农村基础设施。农业农村部发布的《关于做好2021年农业农村领域地方政府专项债券发行使用工作的通知》中涉及的高标准农田、现代种业提升、农产品仓储保鲜冷链物流、现代农业园区、农村人居环境整治、乡镇污水处理、智慧农业和数字乡村等推进现代化农业设施建设项目将是重点发力对象。三是，围绕污染防治和生态建设，推进重点生态保护修复和碳达峰、碳中和领域的相关项目。9月2日，财政部发布的《关于全面推动长江经济带发展财税支持政策的方案》，指出在风险可控的前提下，支持沿江省市发行地方政府债券用于长江经济带重大公益性项目建设，鼓励增加用于符合条件的长江经济带重大生态保护项目的规模和比例。四是，围绕基本民生保障和民生改善，不断提升人民群众获得感和幸福感，立足群众最关心的教育、养老、医疗等问题的基本民生项目。五是，推动创新发展和产业升级，保障产业债供应链稳定，合理布局培育新能源基建、智慧城市等新基建相关领域项目，适度超前进行基础设施建设。
后市来看，随着专项债加速发行并形成实物工作量，基建投资增速将在四季度至明年年初快速修复，并持续发挥带动扩大有效投资的积极作用，为平滑经济波动、稳定经济增长保驾护航。
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