文/新浪财经意见领袖专栏（微信公众号kopleader）专栏作家 四十人论坛
国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责，有利于压实部门管理责任，明晰委托代理关系，完善授权管理体制，更好地管好用好国有金融管资本。
近日，《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《意见》）出台。该文件由中共中央、国务院印发，提出了完善国有金融资本管理的基本原则、主要目标和政策措施，首次明确财政部、地方财政部门履行国有金融资本出资人职责。
“此次改革的方向很明确，一是规范管理，二是坚持市场化原则，两者并行不悖。”CF40·青年论坛会员、国家金融与发展实验室银行研究中心主任曾刚在接受21世纪经济报道记者采访时表示，不同于非金融国有资本，此前金融国资缺乏全面、完善的管理制度，属于相对松散的状态。从《意见》提出的具体要求看，涉及内容包括资本管理、经营、防风险等多个方面，是一个全新的尝试。
从《意见》全文来看，此次改革聚焦制约国有金融资本管理的体制机制障碍，解决当前国有金融资本管理存在的各种问题，如职责分散、权责不明、授权不清、布局不优，以及配置效率有待提高、法治建设不到位等，从而建立健全国有金融资本管理的“四梁八柱”，提升国有金融机构的活力、控制力和竞争力。
出资人：财政部
与过去相比，国有金融资本的管理体制变动较大。《意见》明确财政部和地方财政部门履行国有金融资本出资人职责，并管人、管事、管资产。
财政部负责人解读《意见》指出，明确由财政部门履行国有金融资本出资人职责，可有效解决由于管理职责分散造成的国有金融资本整体战略布局缺乏、激励约束机制难以健全等问题。过去，多部门、多机构都从不同角度参与国有金融资产管理，但相应承担的责任并不明确，形成“谁都行使管理权利，谁都不完全承担管理责任”的局面，规则不一，影响了管理效能和决策效率，不利于统一市场环境的形成。
根据《意见》，各级财政部门承担履行国有金融资本出资人职责的主体责任，其职责范围包括“依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利”，以管资本为主加强资产管理，根据需要，也可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本。
为什么选择财政部而不是采纳几年前业内热议的设立金融国资委建议？其实2006年财政部提议的金融国资委设想因为行政色彩较浓，难以与当时金融监管框架协调等复杂原因，最终在2007年全国金融工作会议上未获通过。2008年全球金融危机爆发后，业内反思金融分业监管弊端，是否成立金融国资委再次被热议。不过，其后业内多次讨论认为，成立金融国资委客观上必然加大管制，加剧国有金融企业垄断，也会影响中国金融企业在国际上的竞争力。最终这一建议也就此搁置。
至于为什么是财政部，财政部相关负责人解释，近年来，财政部以“管资本”为主，从产权登记、评估、转让等基础管理，到保值增值、绩效评价、薪酬管理、经营预算、通过派出股权董事行使出资人权利等各有关方面，不断完善管理制度，基本形成了比较系统的国有金融资本管理体系。国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责，有利于压实部门管理责任，明晰委托代理关系，完善授权管理体制，更好地管好用好国有金融管资本。
为避免利益冲突，财政部门和金融监管部门的职责范围需划分清楚。财政部负责人解释，财政部门的出资人职责与金融监管部门的市场监管职责，在出发点、最终目的和作用机制等方面都不相同，不能混淆。出资人职责主要是对国有金融资本行使的出资人职权和承担保值增值等责任。金融监管部门主要负责对各类所有制金融机构的外部监管，通过“管风险、管法人、管准入”，以实现合规和审慎监管的要求。金融监管部门承担着重要的市场监管职能，若同时履行部分金融机构的出资人管理职责，会影响金融监管的权威性、公正性和有效性，容易导致道德风险。
调整国有金融资本配置
优化国有金融资本配置格局是该文件的另一大亮点。《意见》指出，合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，推动国有金融资本向重要行业和关键领域、重要基础设施和重点金融机构集中，提高资本配置效率。
《意见》对不同性质的金融机构进行了明确划分。其中，开发性和政策性金融机构都要保持国有独资或者全资性质；处于竞争领域的其他国有金融机构，要积极引入各类资本，国有金融资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。
《意见》要求，根据不同金融机构的功能定位，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。
目前，中国国有金融资本较大程度上集中在银行业，以间接融资为主。根据中央多次对提高直接融资比例的要求，国有金融资本或在一定程度上加大对非银金融机构的布局。同时，在金融业对外开放的大趋势下，国有资本在重点领域加大布局，以应对国际资本的冲击，也值得关注。至于国有金融资本如何“进退”、“有所为有所不为”，曾刚指出，具体资本准入、准出的调整是收是放，取决于规范管理和市场化的要求。
多举措防止风险交叉传染
在金融监管加强的背景下，《意见》也提出了多项措施防范金融风险，比如严格划定国有金融资本和非金融企业的边界；国有金融机构要回归本源、专注主业；规范金融综合经营，严禁国有金融企业凭借资金优势控制非金融企业；规范产融结合，严格限制和规范非金融企业投资参股国有金融企业，参股资金必须使用自有资金。此外，《意见》还提到对国有金融机构股权出资实施资本穿透管理，防止出现内部人控制。
近年来，各种综合性的金融资产公司业务规模不断扩大，其中央企、地方政府批准的综合化金融控股公司风险也不断积聚。金融控股公司带来的风险引起了高层的注意，今年3月25日， CF40学术顾问、中国人民银行行长易纲在中国发展高层论坛2018年会上指出，“少数野蛮生长的金融控股集团存在着风险，抽逃资本、循环注资、虚假注资，以及通过不正当的关连交易进行利益输送等问题比较突出，带来跨机构、跨市场、跨业态的传染风险。”因此，必须防止金融风险与实体经济相互传导、交叉蔓延。对金融控股集团的监管短板正在补齐。易纲当日提出，“抓紧出台非金融企业投资金融机构指导意见、金融控股公司监管办法等审慎监管基本制度。”
(本文作者介绍：中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库，定位为“平台+实体”新型智库，专注于经济金融领域的政策研究。)
责任编辑：谢海平
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