短期应走向实质稳健 长期需构建民生财政

　　

东海证券研究所－中国人民大学经济研究所联合课题组

　　中国宏观经济短期面临的态势

　　宏观经济仍处繁荣阶段

　　自2004年以来，投资和对外贸易扩张主导着本轮经济周期的走向。2007年，我国国民经济依然保持平稳快速发展的势头。依据中国人民大学经济所宏观经济模型的预测，2008年中国经济增长率仍将达到10.5%。即使考虑到美国次贷危机的负面影响和2007年宏观紧缩政策的滞后效应，预计经济增长率会超过政府工作报告提出的8%目标。

　　由于实际GDP高出潜在GDP达到最大值，2007年可能成为中国经济本轮增长周期的高峰。从2008年年初开始，经济增长率出现了回调走势，由偏快转向过热的风险有所减缓。受雪灾及国际、国内环境影响，一季度我国三次产业增速将继续下降，预计将分别增长2.5%、12.3%和9.6%增速，从而导致一季度GDP增速将下降到10.5%左右。尽管如此，这样的增长速度仍与本轮上升周期的平均水平大体相当。

　　因此，当前宏观经济运行仍处在繁荣阶段，经济由偏快转向过热的风险虽然有所减缓，但局部过热的局面仍将延续。

　　通胀具供给推动型特征

　　价格水平上升是2007年我国宏观经济中凸显出来的一个重要问题，CPI上涨4.8%，PPI上涨3.1%，通货膨胀压力不断上升。但是，价格上涨的结构性特征仍然明显。以CPI为例，从2008年1-2月的CPI构成来看，我国的价格上涨仍然具有强烈的结构性特征，食品类价格和居住类价格的上涨是导致CPI加速上涨的核心原因。1-2月份累计，居民消费价格总水平同比上涨7.9%。其中，食品类价格上涨20.7%，居住类价格上涨6.4%。

　　根据对CPI上涨的结构分析，我们对通货膨胀得出的基本判断是：首先，2007年我国CPI和PPI持续走高的局面，已经不是一般意义下的相对价格的变动，而是一种通货膨胀；其次，我国当前的通货膨胀具有结构性特征，农产品和金属原材料价格上涨过快，是成本推动型的通货膨胀；最后，本轮的通货膨胀的触发因素是供给不足。

　　但是，仅结构性的供给不足不足以导致较长时间内的价格水平上升，而流动性过剩的宏观背景则为持续存在的结构性价格上涨提供了货币基础。因此，我国目前面临的通货膨胀可以界定为流动性过剩背景下的供给推动型通货膨胀。

　　美次贷危机增加不确定性

　　进入2008年以来，世界经济形势发生了重大变化。随着金融机构2007年第四季度财务报表的公布，越来越多的次贷危机损失被披露出来。美国金融机构宣布的资产损失冲减金额累计超过1 500亿美元，远高于美联储主席伯南克500-1000亿美元的预期。美国四季度经济增速仅为0.6%，房产投资更是出现23.9%的负增长。美国经济增长大幅放缓预示着未来美国经济步入衰退的可能性加大。

　　美国经济不确定的前景使2008年全球经济，特别是新兴市场经济，包括中国经济增长的不确定性加大。首先，世界经济降温将导致我国外贸出口增速放缓；其次，美元持续贬值和国际大宗商品价格走高，加大了国内进口通胀的压力；再次，美国股市大幅度波动带动周边股市大幅度波动，通过H-A股比价联动机制对国内股市产生了下跌压力，对中国资本市场产生了明显的冲击。

　　政策建议：短期应稳健 长期偏民生

　　首先，短期内财政政策应该从名义稳健尽快走向实质稳健，消除财政政策的扩张惯性，避免为短期的经济波动实施顺周期的调节。从短期来看，经济的总体繁荣决定了目前需要放弃总量偏松的财政政策，而局部过热的存在更是要求财政政策保持需求中性。

　　其次，短期财政政策还要为未来一个较短时期内可能出现的经济增长速度放缓留下相机决策的空间，达到协调短期和中长期财政政策、防止经济波动的目的。首先，由于我国经济正面临着美国次贷危机和世界经济增长放缓等外部不确定性，短期财政政策必须把握灵活性，以应对可能出现的衰退。其次，作为短期与长期的协调，财政收支要注重跨期总量平衡，不实行大的扩张和收缩。最后，应通过改革财政预算机制，将超出预算的收入和支出纳入预算监管范围，并逐步降低预算赤字，将预算平衡目标列入财政日程。

　　第三，中长期的财政政策应该从“基建财政”偏向“民生供给型财政”。应该在保持能源、基础工业和交通运输等方面的基础设施一定增长速度的同时，加大教育、医疗卫生、社会保障等民生领域的公共物品的供给，从而为经济的“反向软着陆”和长期经济增长打下扎实的基础。

　　在实施偏向民生财政的过程中，应该坚持供给导向，提高对民生领域供给方的生产性补贴和激励，减少对民生需求的诱导；提高对教育设施、医疗卫生设施、政策性廉租房、农业生产等的财政补贴和激励，并增加相关设施的供给。尤其是在财政超收年份应该使更多的财政资源流入民生供给领域，利用超收契机解决长期民生问题。

　　第四，中长期的财政政策要纠正目前财政转移性支出存在“逆向转移”问题，增加农村地区和欠发达地区的转移性支付力度，切实提高这些地区居民的转移性收入水平；缩小城乡居民在教育、医疗卫生和社会保障等方面待遇的差别，构建城乡一体的教育、医疗卫生和社会保障体系，提高农村地区社会保障投入。

　　第五，中长期的财政政策不仅要为降低环境污染提供充裕的资金，而且更重要的是要为污染主体设计有效的激励和规制。一是提高财政对环保事业的投入，引导更多的环保投资投入“工业污染源治理投资”和“建设项目三同时环保投资”等项目，改善环保投资的投向结构，提高治理已有污染的效率；二是解决环境问题上的市场失灵，对垄断行业实施较为严格的环境规制，对竞争性行业实施环境税制度；三是在矫正市场失灵的同时，赋予地方政府保护环境的动机，通过减低地方政府分享增值税的比例、加快引入财产税进程，激励地方政府保护环境。

　　当前宏观经济运行仍处在繁荣阶段，经济由偏快转向过热的风险虽然有所减缓，但局部过热的局面仍将延续

　　短期财政政策应从名义稳健走向实质稳健，避免为短期的经济波动实施顺周期的调节

　　中长期财政政策应加大民生性的公共物品供给力度，为经济的反向“软着陆”和未来长期经济增长打下扎实的基础

　　财政政策还应相机抉择，寻求总量跨期平衡，防止经济波动

　　财政政策的中长期视角

　　一、总量寻求跨期平衡

　　分税制改革以来，我国财政收入增长率持续高于同期我国GDP增长率，财政收入的年均增长率接近GDP年均增长率的两倍。财政收入增长率与GDP增长率在较长时间内“脱离”的特殊现象在各国财政发展历程中并不多见，但这也并非异常现象。因为我国财政收入增长率与GDP增长率之间的关系在基本面上仍然符合财政的“自动稳定器”特征，那就是财政收入的增长率仍然随经济增长率的波动而波动，并且前者的波动幅度要更大。特殊之处在于，这一时期我国经济恰好处于快速增长、基本经济体制由计划经济向市场经济转型以及分税制改革等特定环境之中。

　　由此可见，中国近年来财政收入的变化情况既受到一般因素的影响，也具有自身独特的政策和体制背景，前者使我国经济增长率与财政收入之间的关系在基本面上与其他国家相似，满足一般规律，而后者的影响则使我国财政收入增长率和经济增长率之间出现较长时间的分离。但是，一般因素的影响是长期的，而政策和体制改革的影响是相对短期的。

　　因此，中国近年来财政收入的高速增长并不是一成不变的“常态”，从时间上来看也不是稳态。体制改革和政策传导会逐渐完成，随着短期因素影响的减弱，财政收入增长率持续高于经济增长率的现象也会逐渐消失，两者之间的关系将趋于常态，即财政收入增长率随着经济增长率的变化上下波动，并且其波动的幅度会大于经济增长率的波动幅度。届时，一旦遇到经济增长率的下降，财政收入增长率就会下降更多，甚至可能会达不到当年的预算收入水平，会出现无法完全满足当年预算支出中各项目的资金要求的情况。因此，即使在当前的经济繁荣时期，也要在总量上注意跨周期阶段的平衡收支问题。

　　二、偏向民生供给

　　我国公共物品供给结构不合理，在本质上是民生需求与民生供给的不对称，尤其凸现在教育、医疗卫生、社会保障等民生领域供给长期不足，发展缓慢。我国财政支出长期重基础设施建设、轻民生投入的结构，是当前我国公共物品供给结构不合理的重要原因。

　　从中长期来看，我国财政政策的调整是实现财政支出重心由基础设施向民生供给领域的偏移，亦即偏向“民生供给型财政”。这种调整不仅能在短期内缓解民生产品的供求矛盾，有助于熨平经济的波动，而且可以在中长期内改善公共物品的供给结构，提高我国宏观经济绩效，并保持财政政策的可控性。

　　1、长期以来，我国财政生产性支出规模维持在很高的水平

　　我国财政支出中的“经济建设费”基本上包含了所有的生产性支出。2005年我国开始实施稳健财政政策以后，经济建设费的规模仍然不断上升，增长速度也没有下降。但从各功能性支出占财政总支出的比例来看，我国财政支出中经济建设费所占的比重有下降趋势，这在一定程度上反映了我国财政支出的结构确实在进行积极的调整，财政资源中直接用于提供生产性领域中投资的比例在下降，单位财政支出对总供给的影响程度是下降的。

　　财政支出政策具有一定的产业歧视性，对不同产业产生不同的影响。经济建设类支出比重的下降会导致服务业固定投资比重增加、工业部门固定投资比重下降，进而提高服务业部门供给占总供给的比重，降低工业部门的供给比重。国际产业结构升级的经验表明，成熟经济体的产业重心应该是向服务业转移，因此，经济建设费占比下降反映了我国总供给结构的优化。

　　2、教育、医疗卫生、社会保障等方面的支出长期偏低

　　在教育支出方面，2006年我国财政共投入教育经费4 780.41亿元，占我国当年财政支出的11.83%。从总量上看，我国财政对教育事业的投入似乎并不少。但是，我国人口基数巨大，目前中西部尤其是农村地区的基础教育还很落后，在基础教育方面有着巨大的资金缺口。2006年我国教育经费仅占全球总教育经费的0.78%，而我国人口占世界总人口的比例接近20%。

　　财政医疗卫生支出方面也存在同样的问题。近年来我国财政在医疗卫生方面的支出大约在4.5%左右。医疗卫生事业方面的财政投入不足，一方面导致了我国医疗卫生条件的落后且发展缓慢，另一方面也使居民自身承担了较大的医疗卫生费用压力。

　　在社会保障方面，我国财政对社会保障事业的支持力度长期偏低，财政社会保障支出规模和增速与国民经济的规模和增速不匹配；社会保障体系自身结构不均衡，城乡之间差距过大。此外，还存在社会保障支出日益增长与公共财政支持相对不足的失衡。

　　3、民生支出对经济增长有长期的促进作用，并且有利于熨平经济的波动

　　本课题组利用1994年分税制以来的省级面板数据进行的实证研究发现，财政支出中各功能项目对经济增长和经济波动的影响是不同的。文教科学卫生事业财政支出的绝对水平或相对比重的增加都可以显著地推动经济增长——各地区年均的文教科学卫生事业财政支出的绝对水平1%的增加会相应地使该地区年均的人均实际国内生产总值的增长率的绝对水平增加0.14%，相对比重1%的增加会使得后者增加0.12%。

　　同时，文教科学卫生事业财政支出的绝对水平的增加可以显著地熨平经济增长率的波动——各地区文教科学卫生事业财政支出的绝对水平1%的增加会相应地使该地区经济波动率的绝对水平减少0.04%。因此，我国财政在教育事业、医疗卫生领域的支出对经济增长有长期的促进作用，并且能够起到熨平经济波动的作用。

　　对社会保障支出的规模和比重所产生的长期绩效研究也表明，提高社会保障支出规模和比重有利于提高我国宏观经济的长期绩效。

　　4、推行“民生财政”应坚持供给导向

　　公共物品供给结构不合理实质仍是民生需求与民生供给之间的矛盾。因此，在实施民生财政的过程中，必须严密关注财政政策的支出刚性，有计划地安排社会福利等刚性较强的支出增长，避免在财政收入不景气的年份给财政以过大的压力，保持财政政策的可控性。

　　三、关注社会公平

　　当前我国收入分配主要呈现出两个特点。从国民收入初次分配的结果来看，劳动者报酬比重持续下降；从居民间收入差距来看，我国居民收入差距长期偏高，且呈扩大趋势。以世界银行2006年人类发展报告的数据显示，我国的基尼系数已经达到0.47。这一数字高于英、美、德等国家，也高于越南、俄罗斯等转型国家，仅仅低于新加坡的0.52，巴西的0.57和哥伦比亚的0.59等。

　　从目前可以得到的2004年资金流量表可以看出，我国国民收入再分配对国民收入分配的影响，主要表现为从非金融企业部门和金融机构部门向政府部门的转移，经过再分配过程，非金融企业部门和金融机构部门两者所占比重下降2.7个百分点，政府可支配收入占国内可支配收入总额的比重提高了2.54个百分点，住户部门仅提高0.15个百分点，对于纠正住户部门占比偏低的状况，作用不明显。

　　考虑到2005-2007年财政支出中用于社会保障和救济等方面的支出增长较快这一情况，二次分配对调整国民收入分配结构的作用可能会有所增强。

　　我们利用GE（Generalized Entropy）指数的区域分解方法证明，当前我国财政的收入再分配在总量和结构上都存在“逆向转移”现象。具体表现为，与不包含转移性收入相比，包含转移性收入后，全国、农村内部、城乡之间收入差距不降反升，只有城镇内部收入差距因转移性收入因素而出现下降。

　　“逆向转移”问题严重影响了我国财政政策在调节居民收入差距方面的效果。财政“逆向转移”现象之所以出现，至少有两个方面的原因：首先，各地区财政向居民转移支付差距较大；其次，城乡分割的、歧视性的收入再分配制度也是转移性收入未能缩小收入差距的原因。因此，要想从根本上解决“逆向转移”问题，还必须缩小城乡居民在教育、医疗卫生和社会保障等方面待遇的差别，尽可能构建城乡一体的教育、医疗卫生和社会保障体系，尤其要尽快构建农村合作医疗制度，提高农村地区社会保障投入。

　　四、降低环境污染

　　伴随着经济的快速增长，我国的能源消耗高速增长，污染物排放量增加，导致生态日益恶化，环境问题越来越严重。

　　一般来说，用于环境保护和污染治理的投资主要来自于政府财政资金和企业自筹资金。我国财政支出中用于环境保护的支出比重较低，财政对环境保护和污染治理的支持力度不够。因此，有必要提高财政对环境保护和污染治理的支持力度。

　　另一方面，我国治理污染投资的投向不合理，不能从根本上和源头上解决环境污染问题。事实上，要从根本和源头上解决环境污染问题，一方面必须花大力气治理工业污染源，另一方面必须防治各种新建项目投产后可能带来的环境污染，而我国治理环境污染投资并没有向这两个方面倾斜。“工业污染源治理投资”和“建设项目三同时环保投资”不仅在各年的治理环境污染投资中占比偏低，而且增长较慢，有些年份甚至出现过负增长。

　　当前税制设计不周和中央与地方在财政资金分享比例不合理使得地方政府具备较强的牺牲环境换取经济增长的冲动，这也是“十五”期间中央政府节能减排目标全面落空的一个重要原因。本课题组的研究表明，来源于生产过程的税收占一国税收收入的比例越高，对一国政府保护环境的激励作用越小，政府在保护环境方面所做的努力越低，环境污染就越严重。研究还发现，来源于财产税的税收占税收收入的比例越高，对政府保护环境的激励就越大，环境污染程度越轻。另外，我们还发现：政府在医疗方面承担的义务越多，保护环境产生的激励就越大，环境污染程度越轻。

　　因此，通过降低地方政府分享增值税的比例将减少地方政府的增长动机，从而减少环境污染；与此同时，加快引入财产税进程，使之尽快成为地方政府的主要税种，从而从两个方面激励地方政府保护环境。

　　改革开放以来我国GDP增长与财政收入增长率

　　社会保障支出及其各分项在财政支出总所占份额

　　数据来源：国家统计局。数据为普查前数据，2005－2006年数据为普查之后数据，不具有可比性。

　　年份劳动者报酬固定资产折旧生产税净额营业盈余

　　199853．1414．4713．4018．99

　　199952．3815．0713．5419．01

　　200051．3815．4014．1619．06

　　200151．4515．7214．0818．76

　　200250．9215．6714．0419．36

　　200349．6215．9014．2920．19

　　2004＿＿＿＿

　　200541．4014．9314．1229．56

　　200640．6114．1614．5630．67

　　1998—2006年国民收入初次分配构成（%）

　　财政政策的短期视角

　　2003年开始，包括中国在内的世界主要经济体增长速度相继提升，世界经济进入了新一轮上行周期。在此背景下，为防止出现经济过热，我国从2004年开始淡出积极的财政政策，进而采用稳健的财政政策。

　　但从2005年以来开始实施的稳健性财政政策在执行过程中明显偏松，财政收支并没有出现向平衡预算转变的迹象，中央财政国债余额占GDP的比重持续偏高。

　　事实上，从2005年至今，我国经济总体处于繁荣阶段，局部过热的动因仍然存在，不需要实行赤字财政来刺激社会总需求。保留如此大规模的财政赤字，不利于有效防范和化解经济过热的压力。

　　另一方面，在实施稳健财政政策期间，我国的多项税收制度改革具有推动总需求增长的作用。首先，2006年1月1日起个人所得税起征点由800元提高到1600元，2007年8月15日起存款利息税率由20%调减为5%，这两项政策在2007年一共增加居民可支配收入420亿元左右，按照65%的边际消费倾向来估算，居民可支配收入增加可能会导致居民消费需求增加270亿左右。其次，2008年1月1日起，我国开始实施“两税合一”的新企业所得税制度，降低了内资企业的税负水平，增加了内资企业的利润空间，对其投资具有一定的激励作用。

　　此外，财政政策性补贴中的“平抑物价补贴”对CPI的上涨起到了推动作用。2003-2007年期间，我国政府转移性支出增速远远超过了同期GDP的增长速度。我们的研究表明，政策性补贴支出的增长会对CPI的增长产生正向影响，且影响较为显著。

　　在当前CPI居高不下的情况下，我们认为，政府转移性支出需要进行结构性调整。政府在实行转移性支出政策时，可以考虑增加政府抚恤救济等社会保障类支出，并同时尽量削减甚至取消政策性价格补贴支出。

　　执笔人：刘凤良 阎衍 朱戎