【今日推荐】欧洲农业金融考察|欧洲_新浪财经

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鲁政委兴业银行首席经济学家华福证券首席经济学家

一、欧洲农业金融机构

1.1 欧洲各国农业金融介绍

欧洲各国农业金融机构主要由商业银行、合作性银行、抵押贷款机构、政府信贷机构等组成。其中，合作性银行一般由会员持股，且会员的股权均等，且以服务会员而不是以盈利最大化为目的；抵押贷款机构指一般为不动产提供贷款的机构；政府信贷机构由政府建立并持股，一般以普惠性质为主。

商业银行是最主要的农业贷款提供者并在芬兰、英国、希腊、马其顿、意大利、斯洛伐克、法国、爱尔兰和比利时占据最大的份额；合作性银行在荷兰和波兰占据最大份额；抵押贷款机构在瑞典占据最大份额；商业银行和合作性银行在德国占据几乎同样的农业金融贷款市场份额。

从资产类别来看，商业银行是绝大多数欧洲国家农场土地、农场建筑类等农业不动产贷款的最主要来源；在农业生产类贷款方面，合作性银行在荷兰、德国和波兰占据最主要地位，而瑞典的情况则是由商业银行和抵押贷款机构占据同等地位，商业银行在法国、斯洛伐克、希腊提供最大份额的贷款来源[2]。

起源于支农背景的欧洲合作性银行

在合作性金融组织方面，欧洲最早的合作性组织由德国人拉菲森Raiffeisen于19世纪中期成立。许多欧洲的合作性银行如法国的农业信贷银行（Crédit Agricole）、荷兰的Rabobank等在19世纪末、20世纪成立初期以支农为目的，其存款人和借款人均以农业生产者为主。然而，从1970年代开始，为了应对其存款来源受到各类新型理财产品兴起、以及跨国银行进入欧洲导致欧洲本土银行竞争加剧的局面，绝大多数欧洲合作性银行的业务领域不再局限于农业，其存款开始来源于各行各业，贷款发放也不再局限于农业；而个别国家如葡萄牙的合作性金融组织尽管不如成立初期以支农为全部目的，但仍旧保留其支农的部分特色。

以德国为例，几乎所有德国农民都加入一家或者多家合作性金融组织（部分国内文献翻译成信用社）。德国涉农合作性金融组织由合作性银行、地方农场生产加工合作社等各类机构组成。从组织架构来看，德国合作性金融机构分为中央机构和地方机构。其中，中央机构又名德国合作和拉菲森联合会（全称为Deutscher Genossenschafts- und Raiffeisenverband e. V，简称DGRV），负责监管审计各个地方合作性金融机构。地方合作性金融机构根据职能又分为四类机构。这些地方合作性金融机构不是独立的经营主体，而是合作经营网络中的一员。基于股权、业务、互助形成的合作金融网络使得其具有了规模效应和抗风险能力。此外，德国合作金融还建立了互助性的存款保险机制，确保了储户资产有所保障，维护了德国合作金融机构经营的稳定性。

德国合作社法规定，所有涉农类合作金融组织必须强制接受定期内部和外部审计，审计报告必须包括相关组织的资本、流动性、商业规划、盈利能力、组织架构和风险等内容。根据Coelho等人（2019）的研究[4]，审计协会是德国合作金融网络的重要组成部分，州政府赋予审计协会审计权，每家合作金融组织需要加入审计协会，并由一家审计师事务所担任法定审计机构，且不得随意更换。对于审计结果，公共会计师协会将定期检查。德国合作金融机构监事会和管理层成员的更换由审计协会监督下进行。审计协会还设有专门向合作金融机构提供人事建议的部分。

德国合作性金融组织的治理结构各异，但运作模式越来越与一般公司治理趋同，拥有职业经理人等管理层，有些职业经理人来源于会员，有些通过外聘。根据Coelho等人（2019）的研究，德国合作金融机构设立“两会一层”，即全体社员大会、监事会和管理层。其中，全体社员大会是最高权力机构，负责机构重大事项的决策，如章程制定及修订、选举或解散管理层、批准审计报告、决定收购或与其他机构合并。议事规则通常为一人一票，大多数决定只需要满足简单多数，少数重要决定（如修改章程、罢免监事会成员等）则需要达到3/4多数。监事会成员由社员大会选举和罢免，职责是代表社员利益对管理层提供咨询和监督。所有的监事会成员均不能是管理层成员，对于员工数超过500人但不多于2000人的合作金融机构，1/3监事会成员须是员工代表；员工人数超过2000人的，1/2监事会成员须是员工代表。监事会负责任命和聘用管理层。管理层负责日常管理，相关管理制度由管理层与监事会协商制定。

欧洲各国政府参与农业金融形式

欧洲各国政府大多数直接参与农业金融，其方式一般以利息补贴、担保、投资补助等为主。少数国家如英国、爱尔兰和斯洛伐克的政府一般不直接参与农业金融活动，瑞典仅以政府参股商业银行的形式间接参与农业金融活动。

欧洲各国参与政府担保支持的农业贷款和资金[5]的机构一般有三类：第一类是政府参股的市场化机构，比如瑞典政府参股部分银行，而这类银行提供受到政府担保支持的农业贷款；第二类是政府机构直接参与受到政府担保支持的农业贷款和补助的发放，比如马其顿、德国和意大利，其中马其顿的农业和乡村发展财政支持专门机构（Agency for financial support in agriculture and rural development）负责发放欧盟资助的协助加入马其顿加入欧盟农业资金[6]；第三类是私立银行，这类银行负责向政府提供相关资金，政府进而向农户发放贷款或补贴，相关贷款一般受到政府担保支持，比如荷兰的农业贷款担保基金（Agricultural Loan Guarantee Fund）的部分资金就由荷兰的私立银行提供。[7]

1.2 欧盟农业金融政策介绍

欧盟共同农业金融政策

除了欧洲各国自身的农业金融政策，欧盟也针对欧洲农业金融整体制定了共同的农业政策(Common Agricultural Policy，简称CAP)。CAP于1962年推出，经历了诸多变革，是欧盟实现农业经济、农村社会发展以及农村地区资源环境保护的主要政策工具，同时也是欧盟最重要的共同政策之一[8]。

目前，欧盟共同农业政策由两个支柱政策体系构成：第一支柱政策以收入补贴和市场干预措施为主，第二支柱以支持乡村发展为主。第一支柱对应的基金为欧洲农业担保基金（European agricultural guarantee fund，简称EAGF）；第二支柱对应的基金为欧洲农村农业发展基金（European agricultural fund for rural development，简称EAFRD）。基金的资金主要由欧盟通过税收和各个成员国贡献资金等方式筹集，而向各个国家发放时主要以直接补贴支付为主，而非贷款的形式。

CAP两个基金的管理分为共同管理和直接管理两部分。共同管理占CAP总预算的99.1%，由欧盟委员会（European Commission）和各个欧盟成员国执行：欧盟委员会负责协调基金向欧洲各国政府发放的农业补贴，并监管相关资金支付流程是否合规且是否用于支农用途以及CAP项目落实进展等；欧盟成员国则须制定符合欧盟规定的补贴政策，并接受欧盟委员会的监管检查。直接管理占CAP总预算的0.9%，由欧盟委员会单独使用，用于行政和技术类活动，如农业会计信息技术系统维护等。

此外，欧盟委员会还设立农业委员会（Agricultural committees）和农业公民对话小组（Agricultural civil dialogue groups）。前者由欧洲各国代表和欧盟委员会代表组成，并确保欧盟委员会在符合欧洲各国实际情况下执行CAP；后者由欧盟委员会定期召开相关对话，并邀请各国农业人士参与讨论如何更好地制定并实施CAP。

CAP支出占欧盟GDP的比重自1990年代中期不断下降，2020年CAP支出约为600亿欧元，占欧盟GDP比重约为0.35%。

2019年CAP支出为580亿欧元，占欧盟当年总预算的36%。其中，第一支柱的收入补贴占CAP支出的71%，第一支柱的市场干预措施占4%，第二支柱的农村发展占24%。历史上，CAP支出占欧盟预算比重更高，1980年占65.5%，近40年在逐步下降。

从2005-2020年，CAP提供的收入补贴占欧盟农民收入的23%-32%区间。

在欧盟制定的2021-2027财政预算框架中，CAP的预算为3866亿欧元，占总预算2.018万亿欧元的19.2%。其中分配给第一支柱EAGF的预算为2911亿欧元，占CAP总预算的75.3%；分配给第二支柱EAFRD的预算为955亿欧元，占CAP总预算的24.7%。

想获得CAP资金，申请人须从事涉农工作并根据自己国家提供的信息在线上提交申请；申请通过后，由CAP支付机构支付相关金额，并上报给欧盟委员会，欧盟委员会定期将相关款项支付给相关国家的CAP支付机构。

CAP资金通过欧盟各国贡献资金以及税收等方式筹集，之后将资金放入欧盟资金池中并根据欧盟委员会制定的预算方案分配到CAP基金中，再从CAP基金发放至各国CAP支付机构，最后由各国支付机构发放给农民等其他CAP申请人。

欧洲投资银行

除了共同农业政策的金融支持，欧洲投资银行（European Investment Bank）及其旗下的欧洲投资基金（European Investment Fund）也会为农业，尤其是涉农中小企业提供了股权投资、贷款、担保等金融支持。2016-2020年，欧洲投资银行为农林牧渔业及其相关产业提供了311亿欧元的资金，其中有14%发放给了欧盟以外的项目。自1999年，欧洲投资基金为农林牧渔业及其相关产业提供了125亿欧元的资金[9]。

欧洲投资银行会配合CAP，并与CAP和欧洲各国政府共同完成一些合作项目。比如，2020年，欧洲投资基金、CAP旗下的EAFRD基金和希腊政府一起在希腊合作成立了基金中的基金（Fund of Funds, 简称FoF）。FoF的目的是促进对希腊农业的投资以及对希腊农业加工等产业的投资。其中，希腊政府与EAFRD共同出资成立了FoF。FoF以投资和贷款的形式运作。欧洲投资基金负责为高达35%的贷款提供担保[10]。

1.3 欧洲与美国农业金融比较

美国农业金融体系将以FCS为体系的合作金融机构、商业银行、政府部门相结合，三者形成约45%、40%、5%的业务份额：其中，农业不动产融资主要由FCS提供，生产性融资主要由商业银行提供，农业部下属的农场服务局(Farm Service Agency即FSA)是政府金融服务主力，以提供普惠性金融服务为主。相比较而言，欧洲各国的农业金融体系以商业银行、合作性银行和抵押贷款机构为主：其中，欧洲农业不动产融资以商业银行为主，而农业生产类融资以商业银行和合作性银行为主，欧洲各国政府与美国政府一样以提供普惠性农业金融服务为主，占据市场业务份额较小。

在合作性金融组织方面，许多欧洲的合作性银行如法国的农业信贷银行（Crédit Agricole）、荷兰的Rabobank等在19世纪末、20世纪成立初期以支农为目的，其存款人和借款人均以农业生产者为主，然而从1970年代开始，为了应对其存款来源受到各类新型理财产品兴起以及跨国银行进入欧洲导致欧洲本土银行竞争加剧的局面，绝大多数欧洲合作性银行的业务领域不再局限于农业，其存款来源于各行各业，贷款发放也不再局限于农业；而美国的农业合作性金融机构农场信贷系统（Farm Credit System，简称FCS）从20世纪初成立至今仍旧以支农目的为主，FCS的监管机构农场信贷管理局（Farm Credit Administration，简称FCA）规定FCS不得从事与农业无关的活动。此外，欧洲合作性银行允许对非会员提供服务，但是FCS的服务对象局限于会员。

欧洲合作性银行自1970年代放开展业范围以来，表现稳健。以德国为例，德国合作性银行行业整体自1970年代以来没有一年出现过亏损，也没有一家合作性银行申请过政府救助，而同时期德国包括商业银行在内的其他类别银行以及整体银行业在不同年份均出现过亏损甚至接受政府救助[11]。而贷款发放以农业为主的美国FCS则在1980年代陷入严重危机。

二、欧洲农业贷款发放模式

2.1 欧洲农业贷款发放介绍

截至2011年，大多数欧洲国家的农业金融机构在评估贷款发放时都将现金流放到与抵押品估值等同或者更为重要的位置,说明现金流分析而非资产价值评估是发放贷款最重要的考核因素。在对借款人进行风险评估时，最为重要的因素为农场经营现金流、农场抵押品和农耕及管理经验。

2.2 欧洲与美国农业贷款发放比较

美国FCS的借款人资质和贷款资产划分规则全名叫统一分类制度（Uniform Classification System，简称UCS）。其中，UCS根据能力（Capacity）、资本（Capital）、抵押品（Collateral）、品质（Character）、条件（Conditions）的5C标准评估借款人的资质。UCS更侧重借款人的现金流，而抵押品估值仅占次要位置。

此外，美国自1980年代银行业爆发整体危机以来，对借款人的评估方式从之前更为侧重抵押品估值转变为更侧重严谨的现金流分析[12]。由此，美国商业银行和美国FCS对于农业贷款发放时侧重现金流而非抵押品价值的做法与欧洲大多数国家一致。

三、欧洲农业金融监管介绍

3.1 欧洲各国农业金融监管介绍

欧洲各国并无像美国FCA这种专门设立的农业金融监管部门，而是把农业金融监管放入了广义的金融监管中。欧洲国家的农业金融监管一般由各国央行、金融监管部门、农业部等机构执行。欧洲各国的农业政策也受到欧盟委员会的约束，但欧盟并未设立特别机构监管各国农业金融；欧盟委员会允许成员国对农产品中小企业的进行补贴，但是不得破坏公平市场竞争原则。此外，大多数欧洲各国负责发放农业信贷的大型商业银行和合作性银行一般受到巴塞尔协议III的约束[13]。

3.2 欧盟农业金融监管介绍

欧盟CAP受到欧盟委员会（European Commission）、欧洲议会（European Parliament）、欧盟理事会（Council of the European Union）的监管。其中，欧盟委员会的农业和农村发展总局是CAP监管的具体执行机构，确保各成员国建立符合欧盟规定的支付管理和控制系统，并确保该系统有效地运行，并能够预防、检测和纠正违规行为；欧盟委员会还会检查CAP相关资金流向，并确保其用于正确用途以及跟踪CAP项目落实进展等；欧洲议会和欧盟理事会则负责制定具体的监管法案。

3.3 欧洲与美国农业金融监管比较

在涉农商业银行方面，美国商业银行主要受到美联储、FDIC、OCC等联邦政府机构的监管，州一级监管机构也有参与监管，但是一般来说权力不大；欧洲的商业银行受到各国央行和金融监管等部门的监管。此外，欧洲和美国的商业银行大多数受到巴塞尔协议的约束。

美国的FCS受到FCA的监管。欧洲各国的合作性银行一般受到各国银行监管机构监管，合作性银行受到银行法和合作社法两类法律的约束。此外，欧洲各国并无像美国农场信贷管理局（Farm Credit Administration，简称FCA）这种专门设立的农业金融监管部门。FCA是一个独立的联邦政府机构，与美联储这类机构的地位平行；而欧洲各国农业金融监管地位较美国更低，一般不设立单独的农业金融监管机构，其相关监管被纳入整体金融监管范畴。而欧盟农业金融CAP则由欧盟委员会农业和农村发展总局监管。此外，美国政府不单独设立支农基金，欧盟单独设立支农基金EAGF和EAFRD。

词汇表

CAP：全称为共同农业政策(Common Agricultural Policy)，是欧盟实现农业经济、农村社会发展以及农村地区资源环境保护的主要政策工具，同时也是欧盟最重要的共同政策之一。

CEPS：全称为欧洲政策研究中心（Center for European Policy Studies），总部位于布鲁塞尔，在农业金融领域方面提供专业数据和报告。

EAGF：全称为欧洲农业担保基金（European agricultural guarantee fund），是欧盟旗下的支农基金，以收入补贴和市场支持措施为主。

EAFRD：全称为欧洲农村农业发展基金（European agricultural fund for rural development），是欧盟旗下的支农基金，以支持农村发展为主。

FCA：全称为农场信贷管理局（Farm Credit Administration），是FCS的监管机构。

FCS：全称是农场信贷系统（Farm Credit System），是一个由美国国会批准成立的支持美国农业和乡村金融的多层级系统性机构。目前，FCS以向金融市场发放债券获取融资并将融来的资金以贷款形式发放给从事农业工作的借款人为主要运作模式，附带提供咨询、人力、信息技术等服务。

FDIC：全称是联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation），负责为美国银行的存款提供保险并监管部分州立牌照的美国银行。

OCC：全称是货币总稽核办公室（全称Office of the Comptroller of the Currency），负责监管美国国立牌照银行。

UCS：全名叫统一分类制度（Uniform Classification System）,是FCS评估借款人资质时使用的规则。其中，UCS根据能力（Capacity）、资本（Capital）、抵押品（Collateral）、品质（Character）、条件（Conditions）的5C标准评估借款人的资质。

参考文献

1. 赵梓翔、孔祥、李艳明、鲁政委, 美国“三农”金融体系考察, 2022/11/10, [2022/11/15], https://app.cibresearch.com/shareUrl?name=00000000845162f10184622a3d344f12。

2. FCS, 2021年年报, [EB/OL], 2022/3/11, [2022/11/15], https://www.farmcreditfunding.com/ffcb_live/serve/public/pressre/finin/report.pdf?assetId=434855。

3. Hedman Jansson, Kristina & Huisman Chelsey, Jo & Lagerkvist, Carl Johan & Rabinowicz, Ewa, 2013. "Agricultural Credit Market Institutions: A Comparison of Selected European Countries," Factor Markets Working Papers 143, Centre for European Policy Studies。

4. 欧盟委员会官网，The Common Agricultural Policy at a Glance, [EB/OL],[2023/1/30], https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/cap-glance_en#capfinancing。

5. FDIC，History of the Eighties，[EB/OL], [2022/12/15], https://www.fdic.gov/bank/historical/history/vol1.html。

6. 张晓朴、朱鸿鸣等，金融的谜题——德国金融体系比较研究，中信出版社，2021年，270-271。

7. 欧洲投资银行，Agriculture, bioeconomy and rural development Overview 2021, [EB/OL],[2023/2/28], https://www.eib.org/attachments/thematic/agriculture_bioeconomy_and_rural_development_overview_2021_en.pdf。

8. 欧洲投资基金，New ESIF EAFRD FoF initiative in Greece, [EB/OL],[2023/2/28], https://www.eif.org/what_we_do/resources/eafrd-fof-greece/index.htm。

9. Coelho, Mazzillo, Sovoronos, Yu, 2019. “Regulation and Supervision of Financial Cooperatives,”FSI Insights on Policy Implementation, No. 15, Bank for International Settlement

注：

[1] CEPS全称为欧洲政策研究中心（Center for European Policy Studies），总部位于布鲁塞尔，在农业金融领域方面提供专业数据和报告。

[2] 资料来源：H. Jansson等人, Agricultural Credit Market Institutions: A Comparison of Selected European Countries, [2013/1], Factor Markets Working Papers，143, Centre for European Policy Studies。

[3] 指出售种子、农械设备的商家。

[4] Coelho, Mazzillo, Sovoronos, Yu, 2019. “Regulation and Supervision of Financial Cooperatives,” FSI Insights on Policy Implementation, No. 15, Bank for International Settlement。

[5] 这里面的资金补贴主要指源于欧洲各国政府的补贴，与欧盟整体的CAP补贴不同。

[6] 这类资金与EAGF和EAFRD提供的资金有所不同，后两类基金为欧盟成员国提供，而马其顿当时获得欧盟资金时并非欧盟成员国，相关资金的目的之一为协助马其顿加入欧盟。

[7] 资料来源：H. Jansson等人, Agricultural Credit Market Institutions: A Comparison of Selected European Countries。

[8] 资料来源：欧盟委员会官网，The Common Agricultural Policy at a Glance, [EB/OL],[2023/1/30], https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/cap-glance_en#capfinancing。

[9] 资料来源：欧洲投资银行，Agriculture, bioeconomy and rural development Overview 2021, [EB/OL],[2023/2/28], https://www.eib.org/attachments/thematic/agriculture_bioeconomy_and_rural_development_overview_2021_en.pdf。

[10] 资料来源：欧洲投资基金，New ESIF EAFRD FoF initiative in Greece, [EB/OL],[2023/2/28], https://www.eif.org/what_we_do/resources/eafrd-fof-greece/index.htm。

[11] 张晓朴、朱鸿鸣等，金融的谜题——德国金融体系比较研究，中信出版社，2021年，270-271。

[12] 资料来源：FDIC，History of the Eighties，[EB/OL], [2023/01/15], https://www.fdic.gov/bank/historical/history/vol1.html。

[13] 资料来源：H. Jansson等人, Agricultural Credit Market Institutions: A Comparison of Selected European Countries。

[14] 欧盟与马其顿有协议，在马其顿正式加入欧盟前，欧盟为马其顿提供部分资金。

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