国君医药丁丹团队：国务院仿制药最新政策逐条点评

　　国务院仿制药最新政策逐条点评

　　国君医药杨松/丁丹/于嘉轩

　　2018年4月3日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于改革完善仿制药供应保障及使用政策的意见国办发〔2018〕20》，进一步明确了仿制药的研发、配套使用等多个方面的相关政策，为方便各位了解，我们对于每一条政策内容做了相关点评，欢迎讨论交流。

　　核心总结

　　1）文件总共15条内容，涉及到促进仿制药研发、提升仿制药质量疗效、完善支持政策三个方面。目前仿制药一致性评价的开展已经形成较为完善的体系，主要约束在于部分资源（如关键技术突破、临床基地），我们预计未来还会由各个部门出台配套的政策体系加以落实。在配套政策方面，主要包括采购、使用、医保三个维度；其中采购方面，目前各省主要通过挂网等方式，在使用方面，尽管本次政策提出多项政策要求，但是未来的实践情况还需观察；在医保方面，或需要等待国家医保局成立后才有明确政策细节。此外政策提出仿制药企业经认定为高新技术企业的，减按15%的税率征收企业所得税，但目前国内主要制剂工业企业所得率已是15%，整体影响不大。

　　2）目前各地主要配套政策是鼓励企业开展评价，主要是现金补助为主，金额50-600万，最高的是安徽亳州，补助600万。大部分是省-市两级给予补助。

　　3）投资推荐．随着配套政策的陆续出台，我们认为一致性评价主题有望再起，核心标的：华海药业、乐普医疗、泰格医药、恒瑞医药、上海医药、华东医药、信立泰、恩华药业。受益标的：京新药业、普利制药。

　　政策原文及点评

　　一、促进仿制药研发

　　（一）制定鼓励仿制的药品目录。建立跨部门的药品生产和使用信息共享机制，强化药品供应保障及使用信息监测，及时掌握和发布药品供求情况，引导企业研发、注册和生产。以需求为导向，鼓励仿制临床必需、疗效确切、供应短缺的药品，鼓励仿制重大传染病防治和罕见病治疗所需药品、处置突发公共卫生事件所需药品、儿童使用药品以及专利到期前一年尚没有提出注册申请的药品。鼓励仿制的药品目录由国家卫生健康委员会、国家药品监督管理局会同相关部门制定，定期在国家药品供应保障综合管理信息平台等相关平台发布，并实行动态调整。新批准上市或通过仿制药质量和疗效一致性评价的药品，载入中国上市药品目录集，上市药品目录集内容动态更新并实时公开。

　　国君医药点评：明确仿制药的鼓励和引导方向“临床必需、疗效确切、供应短缺”，药监局之前已经有开展过相关工作，对于部分申报或者已有批文较多的品种加以公示，未来会进一步加强。

　　特别提示关注医药投研的朋友，后期需重点关注国家药品供应保障综合管理信息平台

　　http://cdsip.nhfpc.gov.cn/index.html

　　（二）加强仿制药技术攻关。将鼓励仿制的药品目录内的重点化学药品、生物药品关键共性技术研究列入国家相关科技计划。健全产学研医用协同创新机制，建立仿制药技术攻关联盟，发挥企业的主导作用和医院、科研机构、高等院校的基础支撑作用，加强药用原辅料、包装材料和制剂研发联动，促进药品研发链和产业链有机衔接。积极引进国际先进技术，进行消化吸收再提高。

　　国君医药点评：仿制药尽管听上去并没有那么高大上，但是部分品种制剂工艺技术（尤其是缓控释、特殊剂型等），原辅料等仍然有较高的技术门槛，比如近期业内说的比较多的奥美拉唑肠溶胶囊，一致性评价总成本高达2500万，还没有几个人敢接。将一些关键的共性技术以国家相关科技计划（比如重大专项）的形式加以攻关，是一种较为靠谱的选择。

　　（三）完善药品知识产权保护。按照鼓励新药创制和鼓励仿制药研发并重的原则，研究完善与我国经济社会发展水平和产业发展阶段相适应的药品知识产权保护制度，充分平衡药品专利权人与社会公众的利益。实施专利质量提升工程，培育更多的药品核心知识产权、原始知识产权、高价值知识产权。加强知识产权领域反垄断执法，在充分保护药品创新的同时，防止知识产权滥用，促进仿制药上市。建立完善药品领域专利预警机制，降低仿制药企业专利侵权风险。

　　国君医药点评：知识产权保护制度一直医药界非常关注的问题，尤其是随着近几年创新药日渐火爆，企业对于自身知识产权的保护也日趋重视，而2017年信立泰在替格瑞洛上的专利挑战成功，也让大家深刻意识到，很多事情我们其实是可以做的。而与此同时，本次国务院机构改革中，将重新组建国家知识产权局，由国家市场监督管理总局管理，而市场总局的党组书记就是大家耳熟能详的的原CFDA毕局长，让我们拭目以待未来在药品专利相关政策上的新进展。

　　二、提升仿制药质量疗效

　　（四）加快推进仿制药质量和疗效一致性评价工作。国家药品监督管理局、国家卫生健康委员会、科学技术部、工业和信息化部、国家医疗保障局等部门要细化落实鼓励企业开展仿制药质量和疗效一致性评价的政策措施，加快推进一致性评价工作。进一步释放仿制药一致性评价资源，支持具备条件的医疗机构、高等院校、科研机构和社会办检验检测机构参与一致性评价工作。采取有效措施，提高医疗机构和医务人员开展临床试验的积极性。对临床使用量大、金额占比高的品种，有关部门要加快工作进度；对临床必需、价格低廉的品种，有关部门要采取针对性措施，通过完善采购使用政策等方式给予支持。

　　国君医药点评：仿制药一致性评价的工作推进至今，基本形成成熟的路径，从企业角度，各家也都早已系统的梳理自己的品种情况，并做战略选择（这一点从制药企业年报中可以看出趋势），现在主要约束是相关一致性评价资源的配套上还有一定的不足，但是需要特别提醒的是，从政策制定者出发，核心底线是保障药品供应，让需要通过的品种可以及时的完成（主要是临床使用量大、临床必需），而不是让所有品种都通过（俗称放水）。前期药监局调整稳定性试验时间要求（12个月调整为6个月），就有人提出是药监局要放水，我们当时做过评论见下图。

　　详细点评：http://note.youdao.com/noteshare?id=d6809295c5f5b7b874a7c63842b3978d

　　（五）提高药用原辅料和包装材料质量。组织开展药用原辅料和包装材料质量标准制修订工作。推动企业等加强药用原辅料和包装材料研发，运用新材料、新工艺、新技术，提高质量水平。通过提高自我创新能力、积极引进国外先进技术等措施，推动技术升级，突破提纯、质量控制等关键技术，淘汰落后技术和产能，改变部分药用原辅料和包装材料依赖进口的局面，满足制剂质量需求。加强对药用原辅料和包装材料的质量监管，定期公布对生产厂家的检查和抽验信息。

　　国君医药点评：原辅料研究是一致性评价中的重要环节，目前国内整个原辅料行业还相对较为分散，而各家制剂企业水平不一，尤其是部分品种原辅料的情况对于药效有重要影响，据了解目前的一致性评价中，有相当部分企业在原辅料的摸索中遭遇挫折，用业内一位专家的比喻“看着都是一盘西红柿炒鸡蛋，但是做出来的味道千差万别”。一致性评价带来的是制剂企业的行业格局变化，另外一方面原辅料行业的变化可能会更剧烈。

　　（六）提高工艺制造水平。大力提升制药装备和智能制造水平，提高关键设备的研究制造能力和设备性能，推广应用新技术，优化和改进工艺生产管理，强化全面质量控制，提升关键工艺过程控制水平，推动解决制约产品质量的瓶颈问题。推进药品生产质量控制信息化建设，实现生产过程实时在线监控。完善企业生产工艺变更管理制度。

　　国君医药点评：这属于智能制造环节，可能需要机械行业的分析师来点评。。。

　　（七）严格药品审评审批。深化药品审评审批制度改革，严格审评审批标准，仿制药按与原研药质量和疗效一致的原则受理和审评审批，提高药品质量安全水平。优化审评审批流程，提高仿制药上市审评审批效率。对国家实施专利强制许可的仿制药、列入鼓励仿制药品目录的药品、国家科技重大专项支持的仿制药等注册申请优先审评审批。国家药品监督管理局要完善仿制药注册申请的技术标准和指南体系。

　　国君医药点评：把严格审评审批单独作为一条列出来，可以理解为是再次向部分心怀放水预期的朋友表明态度，不可能！药监局出台的很多政策大部分都是冲着提高审评效率去的，但总有人比理解为放水，比如说一开始仿制药一致性评价的注册申报流程安排中，省局有参与，中检院有参与，但后来主要都集中在CDE，核心原因是为了提高整体的审批效率，这才有我们看的CDE发布的《2017年度药品审评报告》中的数据“仿制药一致性评价（以下简称一致性评价）申请平均审评审批用时约为70个工作日，仅为法定时限的一半”

　　（八）加强药品质量监管。加快建立覆盖仿制药全生命周期的质量管理和质量追溯制度。加强对药物研发、生产、流通及使用过程的监督检查，加强不良反应监测和质量抽查，严肃查处数据造假、偷工减料、掺杂使假等违法违规行为，强化责任追究，检查和处罚结果向社会公开。

　　国君医药点评：这是标准动作，防止“一致性评价”变成“一次性评价”

　　三、完善支持政策

　　（九）及时纳入采购目录。药品集中采购机构要按药品通用名编制采购目录，促进与原研药质量和疗效一致的仿制药和原研药平等竞争。对于新批准上市的仿制药，相关部门应及时编制公立医疗卫生机构药品采购编码，对应的通用名药品已在药品采购目录中的，药品集中采购机构应及时启动采购程序；对应的通用名药品未在药品采购目录中的，自批准上市之日起，药品集中采购机构要及时论证，积极将其纳入药品采购目录。国家实施专利强制许可的药品，无条件纳入各地药品采购目录。

　　国君医药点评：采购是完成一致性评价品种面临第一道关口，从目前各省的情况来看，在采购的形式，各省都积极采取挂网等方式，而对于“和原研药平等竞争”这句话的理解，大部分采取的方式是分在同一个组别，由于目前还没有省份有完整的招标采购展开，还无法确定“平等竞争”最后的结果是如何演绎，我们预计会有部分省份成为先行者。从更大层面来说，如果通过仿制药一致性评价的品种在采购环节就卡壳了，实在是说不过去。

　　但有一点是较为明确的，根据国务院前期发布的文件（国务院办公厅关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的意见 国办发〔2016〕8号 ）“同品种药品通过一致性评价的生产企业达到3家以上的，在药品集中采购等方面不再选用未通过一致性评价的品种。”，无法通过一致性评价的品种，会随着竞争对手的逐步通过而彻底退出。

　　（十）促进仿制药替代使用。将与原研药质量和疗效一致的仿制药纳入与原研药可相互替代药品目录，在说明书、标签中予以标注，并及时向社会公布相关信息，便于医务人员和患者选择使用。卫生健康等部门要加强药事管理，制定鼓励使用仿制药的政策和激励措施，加大对临床用药的监管力度。严格落实按药品通用名开具处方的要求，除特殊情形外，处方上不得出现商品名，具体由卫生健康部门规定。落实处方点评制度，加强医疗机构药品合理使用情况考核，对不合理用药的处方医生进行公示，并建立约谈制度。强化药师在处方审核和药品调配中的作用。在按规定向艾滋病、结核病患者提供药物时，优先采购使用仿制药。

　　国君医药点评：替代使用是一致性评价政策能否落到实处的关键，也是目前业内部分有较多品种通过的企业（比如华海药业）一直在各个场合呼吁的事项。从几个关键点来看：①纳入可相互替代药品目录：基本没问题，已有部分省份开始探索实践（如安徽）。②制定鼓励使用仿制药的政策和激励措施：可期待，但是道路比较曲折。③严格落实按药品通用名开具处方的要求：这本是《处方管理办法》的要求，但实践中执行的非常不好，目前相当部分医院开具的处方仍然是商品名。④落实处方点评制度：要看执行情况，如果按照前几年执行抗生素的力度来执行，那这个政策的影响力将会非常大。⑤强化药师在处方审核和药品调配中的作用：住院或许有可能，门诊的话，反正我买药从没有见到药师有调配过。。。

　　总结起来看，仿制药的替代使用并不是需要更多的政策，而是需要更多的执行，更多强有力的执行。尽管存在卫生部门、医院、医保、医生、患者之间的多方博弈，但是否提高通过一致性评价仿制药的使用，简化起来主要是医院和医生的博弈，引用一位行业专家的话“只有医院和医生争利益的时候，医生的利益才会受损”

　　（十一）发挥基本医疗保险的激励作用。加快制定医保药品支付标准，与原研药质量和疗效一致的仿制药、原研药按相同标准支付。建立完善基本医疗保险药品目录动态调整机制，及时将符合条件的药品纳入目录。对基本医疗保险药品目录中的药品，不得按商品名或生产厂家进行限定，要及时更新医保信息系统，确保批准上市的仿制药同等纳入医保支付范围。通过医保支付激励约束机制，鼓励医疗机构使用仿制药。

　　国君医药点评：医保支付标准的制定是可以从更为长期的角度奠定仿制药使用的基础，也是新成立的国家医疗保障局的关键职能，如果依然按照传统的比例报销方式（按照通用名设定报销比例，比如仿制药50，原研药80，报销比例均设定为75%，则两者之间自负金额12.5元，20元）其产生的效果可能会打折扣，但如果按照相同金额报销，如何设定报销基准，实际价格与报销基准之间的差额如何分摊等技术性问题尚待解决。

　　我们判断国家医疗保障局未来1-2年将是整个医改体系中最为关键的部分，医保将起到愈发重要的作用，如何通过医保支付标准的制定来推进仿制药一致性评价通过品种的使用，或许是其中的重点。

　　（十二）明确药品专利实施强制许可路径。依法分类实施药品专利强制许可，提高药品可及性。鼓励专利权人实施自愿许可。具备实施强制许可条件的单位或者个人可以依法向国家知识产权局提出强制许可请求。在国家出现重特大传染病疫情及其他突发公共卫生事件或防治重特大疾病药品出现短缺，对公共卫生安全或公共健康造成严重威胁等非常情况时，为了维护公共健康，由国家卫生健康委员会会同工业和信息化部、国家药品监督管理局等部门进行评估论证，向国家知识产权局提出实施强制许可的建议，国家知识产权局依法作出给予实施强制许可或驳回的决定。

　　国君医药点评：确定专利强制许可的流程，尽管就该话题已提出多年，但目前这一政策实际落地情况几乎没有。

　　（十三）落实税收优惠政策和价格政策。落实现行税收优惠政策，仿制药企业为开发新技术、新产品、新工艺产生的研发费用，符合条件的按照有关规定在企业所得税税前加计扣除。仿制药企业经认定为高新技术企业的，减按15%的税率征收企业所得税。国家发展和改革委员会、工业和信息化部等部门要加大扶持力度，支持仿制药企业工艺改造。鼓励地方结合实际出台支持仿制药产业转型升级的政策，进一步加大支持力度。持续推进药品价格改革，完善主要由市场形成药品价格的机制，做好与药品采购、医保支付等改革政策的衔接。坚持药品分类采购，突出药品临床价值，充分考虑药品成本，形成有升有降、科学合理的采购价格，调动企业提高药品质量的积极性。加强药品价格监测预警，依法严厉打击原料药价格垄断等违法违规行为。

　　国君医药点评：所得税率的问题上，与目前的高新技术企业政策基本一致，目前一定研发的制药工业企业（尤其是已上市公司主要制剂企业）所得税率已是15%，本次所得税率调整影响较小。在药品价格上，本次政策提出“充分考虑药品成本，形成有升有降、科学合理的采购价格”。但在实际操作中，各省通过招标采购政策的上下衔接、左右联动、取X省最低价等多种方式对于价格设定了明确的方向——稳步向下，未来企业能否借助通过仿制药一致性评价，获得采购价格上的提升，尤其是较大幅度提升，我们持谨慎态度，但是需要特别提醒的是，对于部分没有国内中标记录的品种，在价格上或许可以获得优势。

　　（十四）推动仿制药产业国际化。结合推进“一带一路”建设重大倡议，加强与相关国际组织和国家的交流，加快药品研发、注册、上市销售的国际化步伐。支持企业开展国际产能合作，建立跨境研发合作平台。积极引进先进管理经验和关键工艺技术，鼓励境外企业在我国建立研发中心和生产基地。

　　国君医药点评：这部分内容，可能需要宏观研究员加以点评。。。

　　（十五）做好宣传引导。卫生健康、药品监管、医疗保障等部门要做好政策宣传解读，普及药品知识和相关信息，提升人民群众对国产仿制药的信心。加强对医务人员的宣传教育，改变不合理用药习惯，提高合理用药水平，推动仿制药替代使用。及时回应社会关切，合理引导社会舆论和群众预期，形成良好改革氛围。

　　国君医药点评：如何“提升人民群众对国产仿制药的信心”确实是一个重要问题，前期药监局已经依托央视开展了一致性评价的科普工作，我估计大部分投资者都没有看过，作为一致性评价研究者，我看过，实话说效果一般，且部分问题并没有说清楚，未来如何在用药领域形成“自信”，还需要国家在宣传上给出更多解决方案。

　　改革完善仿制药供应保障及使用政策，事关人民群众用药安全，事关医药行业健康发展。各地区、各部门要加强组织领导，结合实际细化出台工作方案和配套细则，完善抓落实的工作机制和办法，把责任压实、要求提实、考核抓实，积极稳妥推进，确保改革措施落地见效。

　　国君点评：目前从地方政府层面，主要的鼓励和配套政策还是集中在鼓励评价开展上，国君医药前期系统梳理过各个地方的情况，各地开展评价一致性评价各地的补助类型

　　1、现金补助：50-600万，最高的是安徽亳州，补助600万。大部分是省-市两级给予补助。

　　2、销售额补助：通过后不同销售额补助不同金额，阜阳销售额达到1000万给予30万补助

　　3、协调BE资源：协调临床基地（北京、蚌埠），对承接市内药品生物等效性试验的市内机构，在药品通过一致性评价后，按照每个批文给予补助（重庆）

责任编辑：依然