全国政协委员蔡继明：应加快农村建设用地向城市流转

　　本报记者 梁文艳 马东红报道“要统筹配置城乡建设用地资源，加快农村集体建设用地向城市的流转。”日前，十一届全国政协委员、清华大学人文社会科学学院经济学研究所副所长蔡继明对《中国产经新闻》记者表示。

　　加快城乡土地流转

　　蔡继明认为，要妥善解决建设用地缺口，除了节约集约使用现有城市建设用地，尽可能多地将39亿亩低山和丘陵开辟为建设用地外，一个重要的途径就是统筹配置城乡建设用地资源，加快农村集体建设用地向城市的流转。

　　他说，全国城乡建设用地总量为3.41亿亩，但城镇建城区5700万亩，承载着5.7亿人，而农村建设用地2.84亿亩，只承载着7.4亿人，全部建设用地中不足17％的城市建设用地却承载着全国多于43％的人口，农村建设用地是城市建设用地的5倍，农村人均占用建设用地是城市人口的3.8倍。如果对农村建设用地特别是宅基地合理规划和调整，仅此就可以节省大约三分之二的建设用地。这样一来，随着农村人口流向城市的城市化进程和农村集体建设用地的节约和集约使用，城乡建设用地总量不但不会增加，还有可能减少。

　　他认为，这里的关键在于，如何在城市化进程中促进农村集体建设用地向城市建设用地合理有序有效的流转。

　　蔡继明说，目前，农村集体建设用地流转试点工作已在部分省市展开，一些省级人大和政府也颁布了一些相应的法律和政策。但是，由于我国宪法和土地管理法都规定城市的土地归国家所有，农村集体土地只有通过政府征收或征用才能转化为城市建设用地。所以，只要农村集体建设用地未经国家征收和征用便进入市场，无论采取何种形式，都会改变城市土地单一国有的格局，从而与宪法和土地管理法产生抵触。

　　他说，农村集体建设用地流转大多处于自发和无序状态，一是由于城乡二元结构下城市规划只规划国有土地，对于流转到或即将流转到城市来的农村集体建设用地尚未纳入城市建设整体规划中；二是由于地方政府的利益驱动，导致区域内土地的开发整理、农村集体建设用地的流转都由各行政区各自决策，缺少全国统一的规划协调和统筹安排；三是虽然国务院出台了一系列土地监管的文件，但是违反规划擅自转变农地用途的现象仍十分严重。根据2007年对全国90个城市的突击审查结果，违规利用土地的宗数达到60%；涉及的土地面积达到总数的47%。

　　土地规划实行增减挂钩

　　蔡继明还认为，农村集体建设用地和城市建设用地产权地位也不平等。他说，城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，实行市场定价，而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来，以致造成“同地不同价”。

　　蔡继明说，符合规划的新增城市建设用地（包括城市规划范围内的农村集体土地）可以实行私有。

　　他说，可以对土地管理法做如下修改：原有城市的土地归国家所有，新增城市土地可以采取多种所有制形式。对于新增的公益性用地，继续通过征收或征用的方式获得，并实行国有；对于非公益性用地，在符合城乡建设统一规划的前提下，由用地单位通过市场而获得，农村集体建设用地可以进入市场自由交易。

　　他建议要加强城乡土地统筹规划，实行“增减挂钩”。他说，所谓“增减挂钩”，就是城市建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩。

　　他建议，一是以大城市为依托加快城市化进程（因为大城市比中小城市更节省土地），改变大中小并举、特别是优先发展小城镇的战略；二是要把城市化落到实处，不仅要让农民离土又离乡，还要让农民进厂又进城，并在城市安居乐业，变成城市居民；三是要改革征地制度，非公益性用地，一律通过市场公平交易，这样一方面可以引导制造业向城市边缘的工业园区集中，另一方面使农民分享城市化和工业化进程中由于土地转用所带来的巨大收益；四是改革农村宅基地制度，推行宅基地有偿使用和有偿转让，这样可以激励进程定居的农民放弃农村的宅基地，使“增减挂钩”政策落到实处。