改革方向争论告一段落 中国发展战略正式转型

　　科学发展观、和谐社会，这是新一代领导集体施政纲领中的两个关键词，经过三年实践，它们的内涵逐步清晰，并在提交给“两会”审议的十一五规划纲要(草案)中具体而集中地体现了出来。可以认为，这意味着中国发展战略的正式转型。与1979年和1992年的那两次转型不同，本次转型将远远超出经济的范畴

　　□本报记者 邓瑾

　　改革争论告一段落

　　被广泛认为是自1978年以来对改革方向分歧最大的一场争论，有可能在本届全国“两会”后暂告一段落。

　　3月6日，中共中央总书记胡锦涛在参加上海代表团审议时强调，要毫不动摇地坚持改革方向。他同时还表示，要注重增强改革措施的协调性，使改革兼顾到各方面、照顾到各方面关切，真正得到广大人民群众的拥护和支持。

　　这或许可以看成是全社会展开反思改革的大讨论，并导致如一些社会学家所称的“改革共识基本破裂”以来，中央最高领导人对此作出的一次正面回应。

　　此轮改革反思始自2004年夏天的郎顾之争———对国有企业管理人员利用国企改制机会大肆窃取国有资产行为的抨击和辩护，并很快扩大到

医疗改革、教育改革、地区差距、城乡差距、贫富差距、社会保障不足等几乎所有重大的经济和社会问题。

　　相应地，对改革的反思首先由非主流经济学家发动，社会学家、法学家纷纷加入。值得注意的是，广大普通人通过网络从头至尾直接参与了这次大讨论，并成为其中一股不可忽视的力量。

　　争论的焦点集中在要不要继续市场化改革、要什么样的改革和市场经济是往左转还是向右偏。

　　与改革开放以来前两次大争论(1980年代初的大包干，以及1990年代初的姓“资”姓“社”)类似的是，意识形态话语再次进入视野。

　　不过

清华大学社会学系教授孙立平敏感地发现，这次争论本质上“是一次中国百姓在利益驱动下的关于公共政策的大讨论”。

　　观察家们普遍认为，利益主体多元化，这是社会进步的表现，是改革的重要成果之一。

　　应当看到的是，这场大讨论肇始之时，恰好是中国

十一五规划草拟之时。各种迹象表明，争论对规划的起草，比如涉及到老百姓最关心的就业、社保、医疗、安全生产等领域的规划，特别是对“效率”和“公平”这两个价值观之间的关系确定，有着重要影响。

　　正在全国“两会”上审议的十一五规划纲要草案明确指出，未来政府要“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”。

　　清华大学社会学系系主任李强最初看到的规划初稿中，并没有这样的字眼。“就是说，政府也在调整。”他说。

　　凸显公平和共享改革发展成果，这是中国在社会发展到现阶段时，对“效率优先”以及“让一部分人先富起来”这些在摆脱计划经济羁绊之初提出，并发挥了重要作用的价值取向进行的阶段性调整。

　　显然，民意、专家意见和政府在影响中国发展未来5年的公共政策选择上，形成了良好互动。

　　国家发展和改革委员会主任马凯在3月6日的新闻发布会上说，十一五规划纲要在反复征求意见过程中11次易稿，“可以看出纲要是在党中央、国务院领导下编制的反映民意、集中民智、凝聚民力的一个纲要。”

　　正是在这样的背景之下，有观察家认为，今年是中国的“开局之年”。不仅因为今年是十一五规划的第一年，更重要的是，中国已进入新的战略发展时期，改革将获得新的动力，社会发展将遵循新的路径。

　　发展的战略性调整

　　这种更加强调公平和共享的战略调整，在主观上源于对形势的洞察判断，在客观上则源于执政能力与经济实力的积累。

　　经过26年年均高达9.6%的GDP增长，2005年时，中国的GDP总量已跃居世界第四，人均GDP达到1700美元，财政收入超过3万亿元。

　　财政收入的支出，特别是公共支出的范围和结构的调整，历来是各国政府实现社会公平、推动协调发展的最为重要的政策手段与方式之一，也是发展观和价值观的重要体现。

　　而中国政府正在从公共支出的改革中实践着新的价值观。

　　新年伊始，中国即宣布废止《农业税条例》，这意味着在中国历史上延续了2600多年的农业税正式成为历史。

　　如果说“免农业税”是政府应对城乡差距的第一步的话，那么，决定起点是否公平的农村义务教育，则是中央财政调整支出结构的重要目标之一。

　　3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中表示，从今年起用两年时间，全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费，今年在西部地区实施，明年扩大到中部和东部地区。“这是我国教育发展史上的一个重要里程碑。”温总理说。

　　同时，中央政府还明确提出，要将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围，逐步建立中央和地方分担的农村义务教育经费保障机制。

　　根据最新的政策安排，免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4；东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。中西部中小学校舍维修改造所需资金，由中央和地方按照5∶5比例共同承担。农村中小学教师工资则由省级政府确保按时足额发放，中央对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。

　　而在以往的财政体制中，中国超过90%的教育支出是由地方政府提供，而且超过70%的教育支出是由县、乡镇两级政府承担。在农村平均而言，一个县要把1／4的支出用于教育。另外，因执行1990年代“普九教育”达标(1990年代初，中国政府提出到20世纪末基本普及九年义务教育)而积累的大量债务，是农村基层政府巨额债务中的一个重要组成部分。

　　根据预算，为了保证农业税取消后基层政权的正常运转以及农村义务教育的需要，从今年起，国家财政将每年安排支出约1030亿元，其中中央财政转移支付每年将达到约780亿元，地方财政每年将安排支出约250亿元。

　　由此可见，中央政府将更多地负担起在基础教育上的责任。同样的责任回归也发生在卫生医疗、社会保障等领域。比如今年，中央财政对参加合作医疗农民的补助标准由10元提高到20元，中央财政为此将增加支出42亿元。

　　公共支出对于社会公平的影响是多方面的，财政通过税收调节收入分配，其目的是为实现结果的公平；公共支出为每个人提供平等的受教育机会和医疗保健是为了实现起点上的公平，同时也是为实现最终的结果公平创造必要的条件；确定透明和公式化的转移支付制度则体现了规则上的公平。

　　然而，必须看到，除了政治意愿，一个国家的财力也决定着政府提供公共服务的多少和质量。尽管我国的财政实力大幅增强，但是国家仍然不够富裕，这也决定了诸如农村医疗、社会保障体系等在相当长的一段时间里的目标是广覆盖、低水平。

　　利益博弈走向规范

　　就在政府转向更多扶持低收入人群和地区的同时，中国社会正进入一个利益主体多元化的时代。反思改革的大讨论中，各方越来越明确的一点就是，关于改革方向的分歧之所以那么大，乃是因为不同利益群体有着截然不同的利益诉求。

　　不同利益群体通过不同的渠道表达各自的利益诉求，这是一个成熟社会的表现。在去年备受关注的中国和欧美的纺织品贸易争端中，欧美纺织品生产企业——这个在自由贸易中相对受损的利益集团——就通过各种渠道表达自己的利益诉求，并成功导致了欧盟委员会赞成自由贸易和布什政府暂时忘记自由贸易而选择了贸易保护主义的政策措施。那不是一场要不要自由贸易的价值观争论，那是一场去价值观的利益博弈。

　　在欧美等国，不同利益集团可以在一个法定的框架和程序内，通过行业协会和代言的游说机构，影响政策决策。如何赋予不同利益群体规范、合法的利益表达渠道，是当前中国改革中的一个重要任务。

　　中国政法大学教授李曙光认为，今后中国不同利益集团博弈的平台很可能转移到立法层面上。

　　上个月，关于物权法草案的争论再起。而这很可能仅仅是开始。根据法学家的预测，今年有可能引起广泛争论的立法很可能集中在物权法、预算法的修订、反垄断法、破产法、矿产资源法修订，以及企业所得税法，因为这些法律和老百姓的切身利益相关，比如物权法试图界定私人财产权，预算法修订要回答如何把国有企业红利纳入公共财政预算，反垄断法则事关是否要打破国有企业的行政垄断。

　　政策之治转向法治

　　中国正在经历一场史无前例的从中央计划经济到市场经济、从农业社会到工业社会的双重转轨。

　　这场改革在过去26年里取得了非凡成就。用中国社会科学院社会学所副所长黄平的话说就是：超过10亿人口的规模，近30年保持9%以上的GDP增长，差不多有3亿多人摆脱了贫困，2亿多人实现了非农化，有1亿多人进入了所谓的中产阶级，并且在30年的时间里没有发生大规模的社会动荡，也没有发生大规模的向外移民、扩张和侵略。把这几大因素加在一块儿，可以说在人类历史上前所未有。

　　然而这种成就的取得并非没有成本。经济改革单兵突进，导致了中国经济与社会变迁并不同步，GDP的增长和老百姓基本生活状况改善之间的关系出现了失衡，所谓“快马拉慢车”。

　　中国的贫富差距、地区差距、城乡差距的不断扩大，更重要的是，一些公平机制的缺失，也让中国进入了一个所谓的“风险社会”。而且随着中国不断融入世界，中国面临的风险也越来越多地来自国际社会。如何在全球化背景之下，治理一个经济高速发展的风险社会，这是中国政府面临的一个严峻挑战。

　　于是，改善政府管理模式的“善治”被推上前台。

　　学者们普遍认为，在未来的改革中，政府改革将取代企业改革成为事关全局的改革重点。政府改革的关键就在于如何用法律来约束政府行为。

　　“中国社会的现代化转型，实际上就是从人治向政策之治，再从政策之治向法治的转型。”李曙光在去年年底接受《金融时报》的采访时说，“中国改革的下一步路径实际上是要完成从政策之治向法治的历史转变。”

　　除了建立一个“法治”社会以外，学术界还对中国的文化和伦理建设的缺失表达了强烈关注。

　　在本届“两会”上，中央政府对此做出积极回应。

　　3月4日，中共中央总书记胡锦涛在政协民盟民进联组会上提出，要树立社会主义荣辱观，即以热爱祖国为荣、以危害祖国为耻，以服务人民为荣、以背离人民为耻，以崇尚科学为荣、以愚昧无知为耻，以辛勤劳动为荣、以好逸恶劳为耻，以团结互助为荣、以损人利己为耻，以诚实守信为荣、以见利忘义为耻，以遵纪守法为荣、以违法乱纪为耻，以艰苦奋斗为荣、以骄奢淫逸为耻。

　　不过，重建和发展中国人的文化价值和伦理肯定不是一朝一夕的事，也肯定不是政府一家的事。但不管怎样，在这千年未有之变局的今天，中国人在政治、经济、社会、法治、文化领域的探索，将最终共同决定着社会主义市场经济的模式，以及中国作为后发展国家的现代化道路。

　　这条道路从一开始就注定了它必须与众不同。