面对直销法规：外企主动影响 内企被动接受

　　6月初，有消息透露，直销法规可能在今年7月份出台。面对这部酝酿已久的法规，外资企业使出浑身解数，以图施加影响；国内相关企业或者无动于衷，或者消极等待。不仅是直销立法，在其他法律制定的过程中，外企出于维护自身利益千方百计影响立法的积极态度，与国内企业的冷淡被动，形成鲜明对比。

　　★文/蔡伟

　　日涨的热情：外企的政府公关

　　“在世界直销协会联盟看来，很多事是应该具有灵活性的，与政府和社会各阶层进行沟通后，很多事也是可以商榷的。”世界直销协会联盟首席执行官委员会主席狄克士，在年初的一个18家跨国直销公司峰会上作上述演说。

　　中国直销立法一直牵动着众多外企的心。中国政府曾用一纸禁令全面封杀了所有形式的传销活动，给众多直销外企以沉重的打击。不过，在面对现实的同时，他们也使尽浑身解数，试图影响立法。

　　公关开道是外企常用技巧之一。2004年5月，直销巨擘安利集团副总裁侯立威、安利全球品牌副总裁詹尼斯·杰克逊以及另一家全球直销企业——美国如新企业集团CEO贺楚门先后来华。而后雅芳CEO钟彬娴和安利全球董事会主席温安洛又分别在当年6月再度访华。他们甚至不惜出动政府的影响力，如1998年4月，直销禁令发布后不久，当时的美国总统克林顿在给国际直销协会的信中写道，“我们业已要求中国政府解除其市场壁垒并允许直销企业继续在华拓展业务。美国商务代表此次同中国方面进行讨论时会重点突出上述问题。”今年年初，时任美国商务部部长的唐·埃文斯在一个发布会上也表示，他们特别注意到中国直销立法的情况，希望在立法中能对美国直销企业的进入降低门槛！

　　无疑，外企如此关注国内知晓立法与其利益息息相关。2004年，安利在中国的销售额已经达到170亿元人民币。而另外一个直销巨头雅芳，在2004年也取得了18亿元人民币的销售额。节节攀升的销售额令他们影响中国涉外立法的热情日涨。

　　外企对我涉外立法的影响力渐大

　　对于这种现象，业内专家认为原因之一就在于中国立法体制一定程度上阻塞了外企的意见表达途径。因为从立法体制上说，目前我国总体上还是行政主导型。法律的修改、制定更多地取决于相关部门意见。所以事实上，大多数的立法仍由行政主管系统作为起草与制订的主导力量。因此，尽管我国立法的公众参与有了一些具体的制度性安排，但这些制度的具体化、程序化程度却十分有限，这造成了我国现在的行政立法虽然也有调查、研究、咨询、协商等做法，但是这些程序基本上属于内部程序，而且程序的操作主动权基本掌握在行政机关手中，行政立法过程的信息并不对称。

　　这对外企也不例外，于是外企必须通过各种或明或暗的方式来传递他们的呼声和要求。

　　随着社会需要的发展和国际交往的日益发达，不同国家的法律出现逐渐相互吸收、相互渗透，从而趋于接近甚至趋于一致的现象，其表现就在于，国内法律的创制和运作越来越多地涵纳国际社会的普遍实践与国际惯例，并积极参与国际法律统一化的活动等等。因此，法律界人士呼吁立法部门转变立法观念，按照市场经济的规律及其条件进行立法，才可以大大加快中国立法的发展步伐。

　　“对于国外立法中比较好的又适合我们目前情况的东西，应当大胆吸收。他们走过的弯路，也值得我们借鉴。有些适合我们的法律条文，可以直接移植，在实践中充实、完善”，某法律界人士如此认为。而在这方面，外企就可以起到很大的作用。商务部研究院研究员梅新育就评论说，在直销立法的过程中，外资企业不仅了解国际市场游戏规则，而且还熟悉中国国情。“他们有完整的行规，能够拿出‘立法范本’以供政府参考。”

　　另外，中国入世已经三年多了，入世的承诺给中国的法制带来了深远的影响，外企影响中国涉外立法也是应有之意。根据WTO的相关规定，有关立法的公众参与要求表现在这样两个基本方面，一是立法过程应该透明、公开。二是立法内容公开，其中包含两个基本要求：(1)设立一个定期出版的官方公报公布所有与贸易有关的法律文件和行政措施，并依请求向所有WTO成员方提供这些文本，除非在特殊情况下，法规的公布和提供都必须在其实施之前的合理时间进行，以便相关的当事人发表评议；(2)建立或者指定“咨询点”，使个人、企业和其他成员方能够获取与贸易有关的法律文件和行政措施的所有信息，这些信息一般应当在提出申请后30天内提供。这些要求无疑也使得中国政府的诸多涉外立法必须向外企开放，听取他们的呼声和意见。

　　另据商务部的统计数字显示，截止2005年1月底，全国累计批准设立外商投资企业51万个，世界最大的500家跨国公司中已有400多家在中国设立了工厂、研究所或是分支机构。这使得在我国的立法过程中，外资企业的影响力不容小觑。

　　外企影响立法的“院外活动”

　　在华外企对中国涉外立法的影响程度如何？他们是否已经对这些法律的制定产生了实质性的影响？中国的企业受到歧视了么？这些问题都是不少国内企业深切忧虑的。

　　对此，业内专家认为，这些外企虽然一定程度上是一个利益的共同体，但是还是远远没有形成像西方国家那样的所谓利益集团的“院外活动”，即所谓的利益集团向议会或国会进行游说，申张自己的权益。尤其在美国，利益集团的院外活动对国会立法产生了很大影响，如院外游说者沟通国会与社会各界的联系；院外游说者给国会议员提供立法所需了解的有关材料和知识；院外游说帮助国会调整议程；院外集团帮助国会监督法律的执行，等等。

　　现在这些外企形成的合力可否视为院外的利益集团，业内专家认为还是为期甚早，因为，他们实际上对中国涉外立法的影响力还是很有限的。但是，某些时候，外企的影响力还是不容小视。最为典型的例子就是2000年中国外商投资企业协会优质品牌保护委员会(下称“外企品保委”)对《商标法》和《产品质量法》修改的推动。

　　当年，在全国打假的高潮下，“外企品保委”提出当时的工作重点之一，就是出台对中国相关立法修改的立场报告，并积极付诸实施。据称，刚开始，全国打假办，高法、高检、海关总署等部门只是请人把修正观点的材料通过人大等渠道带到北京，但到了后来，他们会邀请“外企品保委”对一些法律文件或条例的制定提供意见。如在征求《商标法》修改上，因为在实践中《药品监督法》的执法主体是药品监督局，《商标法》是工商局，《产品质量法》是质量监督局，这些都是行政执法部门。当行政执法部门碰到造假事件时，可能因为自己不是法院，不能判定是否构成犯罪，所以不移交司法机关。面对这种不足，“外企品保委”的成员就提出：“涉嫌司法犯罪的，应立即移交司法部门侦办。”最终《商标法》采纳了该建议。此后，《产品质量法》和《商标法》的修正意见、高检、高法在办理生产销售伪劣产品若干问题的司法解释中，“外企品保委”成员提交的意见都得到了采纳。

　　除此之外，我国反垄断法的立法也倍受在华跨国公司的压力。一向善于政府公关、高层游说的跨国公司们通过种种手段影响国内反垄断法的出台。在2004年5月工商总局完成的《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》调查报告中，对在华外企提出了“据称措辞相当严厉”的质疑，但该报告一出台便遭到诸多在华跨国公司的强烈否认。虽然这是人们意料之中的反应，但这些举动也印证了国家工商总局的报告让跨国公司“坐立不安”的说法，在中国这个还正在向成熟的市场经济迈进的国度，许多西方企业因此担心自己会最先成为酝酿中的《反垄断法》的打击对象。现在，中国反垄断法的迟迟不能出台，外企是否算得上一个影响因素就不得而知了。

　　热情与冷淡的结果：

　　会哭的孩子有奶吃？

　　但面对内资企业的冷淡，业内人士无不感到惋惜，因为利益主体对立法过程发挥影响，本身并无不妥之处，北京大学立法研究中心主任周旺生教授对这种公众加强参与立法的现象表示了肯定。“立法本身就对‘权力资源’和‘权利资源’进行制度化的配置，在这个过程中，必须使各个利益主体能够有机会充分参与博弈，这样才能使得制定出的法律最终能够达到一种各方利益的平衡。”而正是内资企业的冷淡使得一些对内资企业不利的政策能得以顺利出台，如当初政府在制定歧视性的内外资企业所得税法规的时候，内资企业就没有发出自己强烈的反对声音，而眼睁睁看着该法规顺利通过。现在，当行政部门已在酝酿取消该歧视性法规、外资企业强烈表示反对的时候，内资企业还没有奋力而起，维护自己的权益。这正是内外资企业的差异之处，也凸显了内资企业、以及整个社会各个群体在参与立法的意识与技巧方面的巨大欠缺。