财政专家谈地方债:坚持不救助原则 打消中央兜底幻觉

　　2018年1月23日，由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛第二十六次月度例会召开。会议主题为“如何防范化解地方债务风险”。中国财政科学研究院资源环境研究中心副主任程瑜受邀以“高度警惕风险变形，提升驾驭风险能力”为题进行主题演讲。

　　以下为演讲摘编：

　　中国财政科学研究院“2017年地方财政经济运行”调研围绕地方财政金融风险、地方财政能力、地方事权与支出责任三大主题，对东、中、西部和东北地区6省15县市实地调研，同时面向全国省、市、县三级地方财政部门开展在线问卷调查。中国财政科学研究院资源环境研究中心副主任程瑜对调研结果进行总结，并讨论地方政府债务风险防控。

　　一、地方财政经济运行新特征

　　根据中国财政科学研究院2017年地方财政经济运行调研全国问卷调查数据显示：随着供给侧结构性改革的稳步推进，地方财政经济运行出现诸多积极变化，新动能作用显现。东部地区经济呈现高质量增长；西部地区GDP增速最高；东北地区指标也已回暖。同时，地方财政经济运行中的风险在快速变形，且日趋复杂化。从横向区域维度看，一些指标在地区之间表面上趋同，但实际发展质量差距很大，经济区域分化出现新特征；从纵向时间维度看，一些财政经济发展指标看似在变好，实质是风险隐藏或变形，财政能力背后隐藏着风险。

　　（一）2017年前三季度，全国县级样本一二三产比例是13：44：43。2015年以来，全国不同区域一二三产业结构比例逐渐趋同，但各区域发展质量差距大：东部地区第三产业保持高增长，成为其经济的主要支撑；中部和西部地区二三产基本稳定，反映了供给侧结构性改革的成效；东北地区产业结构呈现“被动优化”，一二产的萎缩导致三产比例上升。

　　（二）2015-2017年前三季度，全国样本县GDP增速分别为8.81%、8.44%和7.86%，属于中高速增长，但区域分化明显，东北地区GDP增速最低且社会固定资产投资增速是负数，区域新旧动能转换断档风险犹存。

　　（三）2015-2017年前三季度，全国县级样本工业企业经营情况整体向好，工业企业利润率虽较2016年略降，但比2015年增长9.7%。然而，全国规上企业亏损面指标逐年上升，东北地区在2017年前三季度的工业企业亏损面更是超过了30%，这表明经济风险在以变形的方式扩散。

　　（四）2015-2017年前三季度财政自给率略降。从省级样本情况看，东部地区财政自给率基本在75%左右，西部地区在30%左右，两者相差2.5倍，逐年分别为2.34倍、2.46倍和2.52倍，财政能力区域不均衡的风险在扩大。

　　（五）根据财政部统计数据，2017年前三季度，全国一般公共预算收入增速为9.7%，呈现中高速增长态势。但部分地区情况堪忧，如天津仅为3.3%，主要是由经济增速快速下滑所致。从问卷调查数据看，2015-2016年，省市县三级样本的税收收入占比都在下降。部分地区情况不容乐观。根据财政部公布数据，天津在2017年前三季度的税收占比仅为59.6%，表明财政收入质量不稳定，其隐含的风险不容忽视。

　　（六）随着经济增速和财政收入增速放缓，财政收支缺口增大。特别是基本公共服务支出呈刚性增长态势，加之应对环境修复治理、人口老龄化、城镇化以及“补短板”等都需要增加财政支出，一些地方收支矛盾已十分尖锐，财政运行风险上升，财政“托底”风险加大。如吉林省2016年各县市“三保”支出占县市可用财力的63.5%，个别县市甚至出现可用财力难以足额保障“三保”支出的情况。

　　（七）2015-2017年，全国省级样本商业银行不良贷款余额从340亿元增加到440亿元，中部地区不良贷款余额最高，在2017年已增长至648亿元。整体上不良率并未显著上升，但杠杆率高企，金融风险仍是重大隐患。

　　（八）2016年，全国省级样本政府性债务的平均增速为7.4%，与地方政府一般公共预算收入增速基本相当。2015-2017年前三季度，新增政府债务规模明显下降，省级地方政府债务借新还旧的规模总体呈现出高位回落，债务逾期水平较低，债务风险总体可控。

　　（九）至2016年末，全国法定限额内政府债务余额27.33万亿元，负债率为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴经济体水平。地方政府债务率为80.5%，低于国际通行的100-120%警戒线。地方政府债务风险总体可控，但这并不代表全盘可控，个别地方政府继续通过融资平台等方式违规或变相举债，风险不容忽视。

　　二、原因分析

　　（一）“风险大锅饭”没变：政府总是最后承担国企的全部风险，给予国企融资权等权利，但经营过程中的风险却没有规定由谁来承担、承担多少。政府各部门都有权力在预算决策范围之外进行“准财政”活动，却不承担风险责任，后果是削弱了健全的财政基础，增大了财政的脆弱性，也给政府带来了大量债务。中央政府占全国财政收入的比重现在只有45%，地方政府的财政自主权越来越大。在各级政府之间，下一级政府的所有债务都是上一级政府的“或有负债”。在各届政府之间，本届政府可以通过融资搞“建设”，享受由此带来的好处，却把风险推给下一届政府。虽然建立了债务的终身问责制，但约束性不强。政府的代际风险依然存在。

　　（二）“小马拉大车”没变：一是地方政府尤其是基层政府财力与事权不匹配，导致“财力小马”拉“支出大车”；二是基层政府财政能力与事权不匹配，导致“能力小马”拉“办事大车”。事权与支出责任改革滞后，后果一是财政事权过度下沉，超出了地方的办事能力和财政能力，加大了地方财政尤其基层治理失灵的风险；后果二是越到基层政府，其可支配财力越小、支出责任越大，财产性收入成为地方政府的重要收入来源，基层财政的脆弱性加大，难以持续。

　　（三）管理观念和体制机制方面的原因：一些地方党政领导干部政绩观不正确，过度举债谋“政绩”，超出财力铺“摊子”，无序举债搞建设。有些地方和部门审核基础设施建设项目把关不严，对举债建设项目现金流评估不够，对项目市场前景和经济效益测算不科学，没有充分考虑地方政府还款能力，存在风险隐患。除此以外，一些金融机构存在财政兜底幻觉，助推地方政府变相举债。违法违规融资行为问责不到位，长效机制未构建。

　　三、提升化解风险的综合能力

　　当前所面临的公共风险不能孤立地看某个领域，特别是财政、金融和经济风险相生相克、相互穿透，因此必须从整体上把握公共风险，从改革和政策入手，打通各种风险治理之间的壁垒和屏障，提升化解公共风险的能力。基于此，我们提出以下六点建议。

　　（一）积极化解存量隐性债务：打消地方政府和金融机构的政府兜底“幻觉”，坚持中央不救助原则；建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，及时有效防止违约风险扩散蔓延；分类审慎处置，继续整改违法担保，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为，鼓励地方政府合法合规增信，防范存量债务资金链断裂风险。

　　（二）有效遏制隐性债务增量：完善地方建设项目和资金管理，加大财政约束力度，加强监督管理，从严审核把关，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目；管控好新增项目融资的金融“闸门”，督促金融机构尽职调查，严格按商业化原则提供融资；强化中央企业债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债。

　　（三）适度增加地方政府债务限额，稳步推进专项债券管理改革，支持有一定收益的公益性项目建设；通过创新，形成“借用还”一体化融资管理机制，以实用为导向，确定融资规模，选择融资渠道，形成有效匹配；支持地方政府合法合规与社会资本合作，鼓励地方政府规范运用PPP、政府投资基金等方式，严禁PPP异化为新的融资平台，严禁政府投资基金、政府购买服务异化为“二财政”；支持市场化融资和担保，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府在出资范围内对担保公司承担责任。

　　（四）建立健全长效管理机制：深化财税体制、投融资体制、金融改革；全面推进地方政府债务公开；加快编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告；充分发挥市场机制激励约束作用，促进市场融资自律机制形成；推进政府债务立法，强化法律保障。

　　（五）国家财政作为系统性金融风险的最终救援者和成本承担者，应发挥其在治理中的基础性作用，强化财政、金融和经济风险统筹管理，对金融风险防范有整体把握，做到事前防范、事中跟踪、事后处置三位一体，避免单纯危机救助带来的道德风险。

　　（六）当前，我国由高速发展阶段进入高质量发展阶段，应将宏观调控升级为宏观管理，经济、社会、文化、生态等各领域协调发展，把防范重大风险摆在首位，通过对短期的调控政策和对中长期规划的落实，来稳定预期和引导预期，注入确定性来减少不确定性及公共风险，从而体现全局性、长远性和整体性，也符合“五位一体”的总体布局要求。

　　（中国发展研究基金会 王俊男 整理）

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