国土部原副部长：特色小镇开发不能堕入房地产陷阱

　　第十二届政协委员、中国土地估价师与土地登记代理人协会会长、原国土资源部党组成员、副部长胡存智

　　新浪财经讯 “2018中国特色小镇博览会暨特色小镇和小城镇发展高层论坛”于1月13日至15日在湖南长沙举行。 第十二届政协委员、中国土地估价师与土地登记代理人协会会长、原国土资源部党组成员、副部长胡存智出席并演讲。

　　胡存智表示，“关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见”的出台为我国特色小镇的建设提供了新机遇，但是，打造和培育特色，无疑是特色小镇面临的首要挑战。要将各类小镇和小城镇建设作为既要有具备产业特色鲜明，体制机制灵活，服务便捷高效的特点，又要体现出有文化浓郁的风格，景观环境美丽、人居生态和谐的风貌，绝非易事。“打造特色产业，不仅要看相关的产业，更关键的要注重特色产业的独特性，使之在一定的区域范围内具有独特性和不可复制性，才能避免内容重复、形态雷同的同质化竞争，防止千城一面”，胡存智表示。

　　此外，他还强调，打造和培育特色小镇既要有地产开发，但是又不能堕入房地产建设的陷阱。“必须要严防房地产的倾向，要以平衡城市建设投资为目标，从严控制房地产开发，合理的确定住宅用地的比例，防止房地产开发过多、过滥，形成假小镇、真地产的项目，改变特色小镇的本质与特征，扰乱特色小镇的建设方向”。

　　在在特色小镇和小城镇的选址定点上，胡存智分析称，既不能违背客观规律，凭主观愿望规划定点，更不能定数量、目标搞区域平衡、产业平衡，遍地开发盲目发展，应该坚持以企业为主导，按照市场机制进行选择，要有企业根据不同特色产业的要求，在具有不同特色资源禀赋，经济条件，区位条件，产业奠基，地域景观风貌等等各类基础合适的条件下，选择合适的小镇和村镇，在政府立项、规划调整引导下进行培育和打造，进而形成特色小镇。

　　他建议，发展特色小镇要与新型城镇化、城乡统筹的发展方式相一致；要以经济结构调整，产业转型总体布局方式相配套；要和乡村生态环境保护和历史文化传承相协调，“因此建设特色小镇同样要遵循三区三限的严格管控”。

　　以下为演讲实录：

　　胡存智：在特色小镇建设的热潮中，国家发改委、国土资源部、环境保护部和住房城乡部四个部委，联合发布了关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见。意见的发布对特色小镇的健康发展十分重要，恰逢其时。今天，我就以特色小镇发展新机遇、新挑战、新路径、新方式为主题做个发言。

　　一、意见从五个方面为特色小镇的发展提供了新的机遇。

　　首先，意见明确了内涵的发展道路为特色小镇的建设提供了新的机遇。意见对特色小镇提出了产业形成小而美的机制，活而新的特征，这是推动创新性供给与个性化的需求有效对接，形成创新创业发展的平台和新型城镇化的有效载体，是特色发展的明确方向。因此要抓住特色小镇发展方向上带来的新机遇，将特色小镇和小城镇的建设作为改革的重要平台、经济转型升级和新型城镇化的重要抓手，打造和培育一批特色小镇，形成大中小城市协同发展的格局，推进城市发展模式的转型。

　　第二，突出特色和全面发展的要求为特色小镇提供了新的机遇。意见要求特色小镇以特色产业为核心，坚固特色文化，特色功能和特色建筑，凸显特色。同时，还要求以人为本，统筹生产、生活和生态空间分布，促进人文融合，提升服务功能、环境质量、文化内涵和发展品质，营造宜居的环境，提高聚集人口的能力和人民的获得感、幸福感。这些特色的要求和全面发展的要求带来了新的机遇，因此要抓住这些对特色小镇发展质量要求上的新机遇，立足于特色产业，选准配套的区位条件，资源禀赋、产业积淀和特征的地域，围绕人的城市化全面打造特色小镇，这样才能有效地避免内容重复、形式雷同、特色不鲜明的同质化竞争，做好特色小镇。

　　第三，坚持多元化类型的发展为特色小镇提供了新的机遇。意见提出坚持多元化是特色小镇发展的必由之路，为特色小镇提供了广阔的空间，要抓住特色小镇多样化类型的发展和需要在空间上广阔分布的新机遇，打造各类产业发展创新创业平台和新型城镇化结合的有效载体，促进多元化特色小镇的发展。

　　第四，市场化的建设和运营为特色小镇提供了新的机遇。意见对特色小镇建设进一步明确，要以市场化方式建设和运营，要以企业为特色小镇和小城镇建设的主力军，引导企业进行有效的投资，注重引入大中型企业作为特色小镇的主要投资运营商，实现市场主导的开发建设。因此，要抓住特色小镇发展在市场化运作上的新机遇，要以企业为主体，以市场化的方式选择小镇、规划建设小镇、投资小镇、管理护理小镇，让市场投入真正的发挥作用，以市场的效果为衡量标准，检验特色小镇的良性运营水平和可持续发展。

　　第五，政府管理方式的转变为特色小镇提供了新的机遇。意见要求政府在特色小镇创建中要厘清与市场的关系，按照政府引导市场化、企业主体市场化运作的要求，创新建设模式、管理方式和服务手段。因此要抓住特色小镇发展政府管理方式转变的新机遇，切实发挥企业的主导作用，积极的参与特色小镇的投资、建设和运营，推动多元化主体的同心同向，共建共享，推动特色小镇的发展。这是我说的第一个新机遇。

　　二、要突出产业特色，坚固风貌、文化、生态，是打造和培育特色小镇面临的新挑战。

　　首先，打造和培育特色，无疑是特色小镇面临的首要挑战。要将各类小镇和小城镇建设作为既要有具备产业特色鲜明，体制机制灵活，服务便捷高效的特点，又要体现出有文化浓郁的风格，景观环境美丽、人居生态和谐的风貌，绝非易事。

　　在保持原有风貌，发展原有风貌之中，还要和现代产业相结合，特色小镇的核心在于特色，在原有农耕社会的城乡发展格局中，大多数小城镇天然具有以自然和谐、景观优美、蕴含丰富文化历史背景的基准特征，在这种特色背景下，要打造特色小镇，就必须以产业为核心，突出特色风貌的建设。因此突出特色风貌应该成为打造特色小镇的首选，才能发展出特色鲜明、服务便捷高效，文化孕育深厚，环境美丽宜人，体制机制灵活的特色小镇。

　　要坚持特色产业就要因地制宜，要立足于各个地区要素蕴含的比较优势，挖掘最具有基础、最具有潜力、最能生长的产业，着力发展主导的特色产业。在今天我们打造特色产业，不仅要看相关的产业，更关键的要注重特色产业的独特性，使之在一定的区域范围内具有独特性和不可复制性，才能避免内容重复、形态雷同的同质化竞争，防止千城一面。培育和建设特色小镇还要突出特色建设的载体，各类特色需要依托建筑载体而反应出来，虽然特色小镇的特色可以依托落实在小城镇原有的建设风貌上，也可以落实于相对新建和现代化的建设，但是可以通过多种方式依托在特色风貌的建设中，通过在原有特色建筑中内生发展或者是重新打造新的特色载体的方式，都是可以形成特色鲜明的特色小镇的。

　　第二，在打造和培育特色小镇中，建设特色小镇还是建设各种类型的特色小城镇，同样是面临着选择和挑战。根据统筹城乡发展、新型城镇化的需要，来构建以建设者为主的特色小城镇，还是在大城市发展过程中依托产业转型、空间布局优化，和产城融合的需要，发展适郊镇、适中镇和其他不同类型的特色小镇，同样需要做出重大的选择。选择多种特色类型的小镇，在于因地制宜，而不在于面积大小。因地制宜能否集中突出特色优势资源禀赋是关键。一般来说，经济发展程度较低，产业形态相对单一，优势资源禀赋分布条件比较广泛，原有建设区已经是资源禀赋分布最集中的区域，可以对全境打造和培育特色小城镇。但是，在沿海等发达地区按照这种方式就缺乏现实条件，因此必须因地制宜，根据特色条件在适辖区建设镇内按照特色产业发展的需要，优选镇域内资源禀赋最集中、最优势、最有特色的，配备最符合条件要求的局部区片，培育和建设特色小镇，应该是一种更有效的途径。

　　第三，打造和培育特色小镇既要有地产开发，但是又不能堕入房地产建设的陷阱。打造和培育特色小镇需要建筑形成的基础设施和建筑载体，这也是新产业良性运行的基础，培育良好的基础设施条件和产业发展用房、用地，构建各种城市功能保障，更新特色建筑等，必然离不开城市建设和地产开发，不仅更新地产开发是打造和培育特色小镇的基石，而且城镇建设投资所需的资金平衡也难以通过特色产业的长期运营来弥补，所以必须通过一定的地产开发，平衡建设资金，使特色小镇具备低成本和无负债长期运行的良好基础，但是必须要严防房地产的倾向，要以平衡城市建设投资为目标，从严控制房地产开发，合理的确定住宅用地的比例，防止房地产开发过多、过滥，形成假小镇、真地产的项目，改变特色小镇的本质与特征，扰乱特色小镇的建设方向。

　　三、按照政府引导、企业主体、市场运作的要求，形成和打造培育特色小镇的新路径。

　　我国有64万个行政村和6万个建设镇，在广阔的范围内选择具备条件的村产业特色明显、生态文明、自然和谐、环境友好的特色小镇，并保持长远发展。因此，必须按照市场化的方式来进行运作。对特色小镇的选址定点、建设模式，投资模式、运行管理模式和服务手段进行创新，打造和培育特色小镇的新路径。在特色小镇和小城镇的选址定点上，既不能违背客观规律，凭主观愿望规划定点，更不能定数量、目标搞区域平衡、产业平衡，遍地开发盲目发展，应该坚持以企业为主导，按照市场机制进行选择，要有企业根据不同特色产业的要求，在具有不同特色资源禀赋，经济条件，区位条件，产业奠基，地域景观风貌等等各类基础合适的条件下，选择合适的小镇和村镇，在政府立项、规划调整引导下进行培育和打造，进而形成特色小镇。特色小镇的建设要以企业为建设主体，以一流的标准进行投资建设，这样才能够做好特色小镇的建设。在特色小镇的投资运营上，要避免政府包揽立项，投资形成过度投资，加重投资负担，加重债务风险。在特色小镇的运营管理上，要更好的发挥政府与市场的作用，政府与规划调整，制定政策、营造环境、搭建发展平台来发挥作用，企业则按市场运行的要求来创建打造特色小镇。

　　四、分类指导、分别施策，以新的用地方式推进特色小镇的建设。

　　一是发展特色小镇要与新型城镇化、城乡统筹的发展方式相一致，二是要以经济结构调整，产业转型总体布局方式相配套。三是要和乡村生态环境保护和历史文化传承相协调，因此建设特色小镇同样要遵循三区三限的严格管控，同样不可避免的面对新型城镇化发展中建设用地，城进乡退整体格局的约束，仅以1000个示范小城镇为例，如果每个小镇需要一平方公里的新增用地，则需要150万亩新增建设用地，这显然是难以实现的，所以在土地问题上必须探索创新，分类施策，以新的用地方式解决特色小镇建设的土地问题。

　　首先，特色小镇的选址定点上，除了要考虑各种条件以外，还要考虑土地和环境生态等资源约束条件，特别是三区三限的严格管控，不占用永久基本农田，不涉及生态红线的前提下才能按照土地利用总体规划和城乡规划划定特色小镇和小城镇的发展边界，合理控制特色小镇的范围。特色小镇的选址用地要避开各类自然保护区、禁止建设区、永久基本农田等。建设范围应该选址在原有的建设用地，规划允许的建设区或者有条件建设区，或者通过规划调整为建设用地的区域，规划建设用地面积控制在3个平方公里左右，其中建设用地面积控制在1平方公里左右。

　　其次，建设特色小镇应该运用、利用原有的建设用地，原有的建筑、原有的地形地貌和传统风貌，避免另起炉灶，大拆大建，要利用存量的建设用地，盘活低效建设用地，作为建设的主要来源，新增建设用地补充、辅助和补充，解决空间布局优化和调整，落实集约节约用地。

　　第三，要区分不同用途的类型，合理规划用地。小城镇、特色小镇应尽量的选取组团式布局，在同等的规划空间范围内，最大限度发挥建设用地的功能与效用，有效的减少建设用地规模。特色小镇的类型多样，取得土地不应该只局限于一种或者几种方式，应该根据特色小镇的类型产业特点、分用途，分区用途和开发进度等因素，创新模式和策略，灵活运用多种政策解决特色小镇的用地问题。为此，特色小镇的具体用地问题上，要遵循三个为主，着重从五个途径解决特色小镇的用地问题，走出新的发展方式。

　　一是要以存量建设用地为主，增量建设用地为辅。

　　二是要以利用集体土地为主，利用国有土地为辅。

　　三是以多种方式组合取得用地为主，单一用地方式取得土地为辅。

　　特色小镇根据各类用地的特点，采取不同的政策，取得土地的途径主要有五条：

　　一是全面实行建设用地增减挂钩，通过城乡建设用地增减挂钩，盘活存量建设用地，并获得特色小镇的用地指标，将分散的土地资源集中利用，实现空间布局调整，合理布局功能集聚。

　　二是充分实施村镇低效建设用地再开发，通过对城镇低效用地再开发，重新利用原有建设用地，有效增加土地供应，以实现特色产业、特色风貌的建设。

　　三是因地制宜的推动利用，通过推动土地开发应用。

　　四是实现集体建设用地和宅基地使用权的流转，实现改革，鼓励集体建设用地和农民宅基地参与特色小镇的开发。以集体建设用地来盘活有效的用地，通过入股租赁落实产业用地、设施用地，以标替租赁等方式盘活宅基地，解决特色小镇的居住、办公、商旅服务的配套用地，对于农民有偿自愿退出自宅基地或者集中使用，或者通过增减挂钩，将减少的用地转化为建设用地的指标，增加小城镇的用地。

　　五是规划新增建设用地作为特色小城镇用地的调剂补充，以新增建设用地规模的调剂补充解决特色小镇的建设用地空间置换。我的发言到这，谢谢。

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责任编辑：梁斌 SF055