户籍制度改革难以为继：大城市纷纷叫停(2)

　　2000年11月28日，奉化市出台新的城镇居民户籍制度，“农村人口城市化，外来人口本地化”是改革方向。新制度规定：凡在建成区内拥有合法固定住所、且具有稳定职业或生活来源的非城镇户口公民，都可以按照自愿原则申办城镇户口。其中，“合法固定住所”的概念被界定为持有房屋所有权或单位住房使用权；“稳定职业或生活来源”的标准则界定为具有合法的劳动合同，或是持有工商执照和参加社会养老保险者。

　　“奉化户籍制度改革是由当地公安部门率先提出来，并在取得市政府的支持下主动去做的。”改革的起因在刘建军看来，除了方便管理以外，更源于市政府关于推进经济建设，为群众大开方便之门的政府工作报告。“除了外来人员以外，当时奉化农村的剩余劳动力几乎全部在市区，长时间人户分离，不仅不利于管理，而且对流动人口的稳定就业也不利。”

　　而当时奉化市政府支持公安部门的设想，则是因为奉化经济建设发展步子始终不快。最重要的一条原因是：人气不旺，市区人口长期徘徊在7-8万人。“人少能促进经济发展吗？而增加人气，发展经济，就必须建立宽松的户籍制度，招揽农业人口和外来人口进城。”

　　市政府和公安部门的这个共识，让奉化市这项“群众拥护，政府看好”的户籍改革得以先行一步。

　　据刘建军介绍，奉化的户籍改革在当时是面向全国的，“省内省外，不管农业户口还是非农业户口，都可以在政策允许范围内进行签转。”

　　不过，在具体制定改革方案的过程中，奉化市公安局在喝彩声中还是听到了不同的声音：农转非人口的土地承包权、计划生育政策、拆迁补偿在内的几个因户口迁移带来的遗留问题怎么办？城镇人口快速增长与公共设施相对落后之间的矛盾怎么办？市政建设、城市布局、基础教育、就业机会等等问题也是难题。

　　由于这些难题不是哪一个部门在短时间内就能解决的，所以，一部分人对户籍制度改革还是信心不足。

　　“以当时奉化城区7-8万人口来讲，放开户籍政策，奉化市在就业、医疗、读书等方面完全可以承受2-3万人口的涌入。当然，也不能排除大量外地人口蜂拥而入的现象发生。” 刘建军告诉《中国经济周刊》，“可是，我们不能因为担心就不改革啊。邓小平同志还告诉我们要摸着石头过河呢。如果真的发生这种状况，我想政府也会做相应的考虑。”

　　刘建军回忆道，当时大家更多地就是想，即便奉化的户籍改革失败了，“也不会影响咱整个国家。而通过改革试点，可以积累经验。”

　　“其实，奉化进行户籍制度改革，绝对不是头脑发热，而是在经过了充分调研的基础上进行的。”刘建军告诉《中国经济周刊》，“正常情况下，人和户口必须是要一致的。如果房子有，人也在，就是户口没有，公安管理就会失控，因此实际情况要求我们必须进行改革。为此，我们的干警特地深入到社区居委会，对一个小区大致有多少房子是外地人购买的，是否长期居住进行了大量调查。”

　　“其实，当时奉化市有很多外地人在当地购置了住房，也长期居住在奉化，户籍制度导致他们人已经进城了，户口却搁置原籍。”刘建军说，这在之后奉化市新增人口三分之二以上属于在奉化工作、生活多年，而户口受政策限制一直难以迁入者的统计中得到了证实。

　　为确保新户籍制度的顺利进行，奉化市政府多次召开市长会议，综合各部门出台政策：就土地承包问题，市政府规定农民在30年的土地承包期中，不会因户口身份的转换而调减其承包份额；计划生育方面，市政府规定农村居民“农转非”后的3年内，仍可享受农民的计划生育政策；针对拆迁补偿问题，市政府严格按照“拆一赔一”的原则，保障农民的经济利益不受损害；就基础教育问题，市政府决定加大教育投资，有计划地扩大教育规模，确保户口新转入城镇的学龄期人员能够安心读书；至于市政建设、城市布局、就业机会等问题，市政府认为农业人口和外来人口的加入，给城镇的承受能力造成的压力是不可避免的，但这只是暂时的“阵痛”。

　　“城市要发展，人口一定要增加，只要在合理的政策疏导下，人口压力必然会形成刺激经济发展的动力，这些问题也就会在发展中迎刃而解。”奉化市在各种观点的碰撞中形成了共识。

　　今天的刘建军似乎已经不大关注当时政策出台的艰难了，因为他觉得那不是公安部门能够协调的事，他们只是率先提出并推进了。“出台政策是不盲目，但也不能说很有远见很有把握，好在迄今为止，政策执行的都很平稳。”

　　奉化户籍改革如火如荼地开展起来了，刘建军说，现在看来，以截至目前奉化市城区办理入户的25000多人来看，奉化市的户籍改革都在城市可承受范围之内。“除了当时政策刚一出台时因为害怕政策变来变去而一下子涌来大批人流之外，目前在奉化就业置业的外地人已经不会担心户籍政策的变化了，什么时候想办就来办了。”

　　“不过，最开始的时候，享受城区本地人待遇的户籍政策，还是一下子让外来人员感到兴奋。当时的办证中心真可以用人山人海、拥挤不堪来形容，每天前来咨询的外地打工者就有1000多人，办证中心每天都要受理好几百份申请。”刘建军说，“大家奔走相告，甚至一度出现了突击购房的现象。”

　　大概有三个月的时间，办证民警需要白天黑夜地加班，最后，“几乎都累病了。”

　　据2005年的当地及省、中央媒体报道称：新的户籍制度不仅给当地公安部门的管理带来了便利，还带动了城镇的经济发展。奉化市自此项制度实施以来，新增城镇人口1.08万，市区人口一举突破了10万，新增内、外资企业160多家。而最令人瞩目的是房地产市场因大批农民进城“牛”了起来。每平方米房价由当年的不到1000元上扬到2000元左右，商品房期房销售率也从55%上升到90%，成交面积增长了100.9%。