湖南两型社会试验有望从土地破局

　　本报记者　夏晓柏　实习记者　彭立国　

　　湖南“两型社会”综合配套改革试验或将“试水”土地配套改革。

　　近日，记者从湖南省国土资源工作会议上获悉，湖南省政府决定将长株潭城市群建设成为湖南土地使用和管理创新的先导区。湖南省委副书记、省长周强在会上要求，从农村土地流转和土地补偿安置等方面入手，加紧研究制定长株潭城市群土地管理改革方案；并要求相关配套方案必须在2008年3月底前完成。

　　“土地管理配套改革的关键是建立农村土地所有权流转制度，大力拓展用地空间，实行土地的集约利用。”湖南省政协委员、湖南崇民律师事务所主任李德文在接受记者采访时坦言，长株潭“两型社会”建设要突破土地“瓶颈”的制约，必须破除土地管理的“二元困局”，推进土地管理制度创新，加快农村土地所有权流转。

　　二元体制下的

　　农村土地流转困局

　　“长株潭三市交界大部分都是农村，也是未来融城的重心，但其土地性质是农村集体产权土地，在现行体制下无法直接转化为城建工业用地。”李德文表示，由于我国实行二元土地管理体制，土地分国有和集体两类，国有土地可以入市流转，而农村集体土地入市流转则只有转化为国家土地后才能进行，中间还有一个“征地”的环节。

　　在他看来，长株潭融城必然催生巨大的用地需求，但现实的矛盾摆在眼前：一边是城建工业用地趋紧，需要向农村不断拓展；另一边却是农村集体土地受制于二元管理体制不能直接上市流转，粗放利用和浪费严重。

　　“这种土地管理二元体制带来了农村土地所有权流转的现实困局，而且衍生出一系列其它问题。”李德文解释说，二元体制不但加大了土地流转成本，制约土地的集约利用，而且它极易导致农村集体土地变相国有化，成为地方基层政府甚至个别官员牟取私利的工具。

　　“最根本的问题就是农村集体土地所有权属不明晰。”李德文一针见血地指出，虽然法律规定农村土地归农民集体所有，但由于“农民集体”没有明确的法人或法人代表，在行使具体权利时，作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现。

　　二元体制下土地管理的另一个弊端是，对失地农民的补偿明显偏低，无法使农民的利益得到长远保障。

　　湖南省国土资源厅政策法规处工作人员向记者透露，现在征地并不是按土地的实际价格进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准。根据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10倍-16倍，最多不超过30倍。

　　“按照这个标准，对农民的现金补偿通常都在每亩1.5万至3.5万元之间，虽然像长株潭交界的城市近郊地带可能会高一点，但相较于政府将同一地块在土地二级市场通过招拍挂出让所获得的收益，这个补偿标准是很低的。”李德文表示，作为参加交易的一方，农民完全有权利分享上涨的地价和地租，但是在现行征地制度下，农村集体土地转用的市值增加则归政府所有，农民被排除在农村集体土地转用收益分享之外。

　　“这实质上是对农民土地增值收益的一种剥夺。”李德文表示。

　　农村土地所有权入市流转

　　“破解农村土地流转困局的关键是建立农村土地所有权流转制度。”李德文表示，在现行法律框架内，农村集体土地所有权是不完全的，农民只有土地占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式对农村集体土地所有权进行流转。附着于农村集体土地之上的租赁、抵押、转让、入股等权利都与农民无缘。

　　中国科学院地理科学与资源研究所研究员杨宇鹏认为，只有将农村集体土地的所有权与使用权高度合一，消除国有土地与农村集体土地权利上的不平等，在工业化、城市化过程中大幅度提升土地的经济价值，才是真正保护了农民的利益。

　　李德文毫不讳言农村土地所有权流转是对当前二元土地管理体制的全新突破，因此在区域选择和技术操作层面一定要把握好切入点。

　　“在区域选择上应重点考虑那些政策资源配置良好、基础条件完善的地区。”他认为湖南长株潭交界地区是理想区域：综合改革政策配套良好，毗邻三市产业集中区域，且周围多是农村。

　　而在技术操作层面，他强调更多的是农民在土地所有权流转中的市场主体身份：农民必须与交易另一方处于平等的市场主体地位，拥有对土地所有权的各项完整权利，包括占有权、收益权、使用权、处分权，也包括转包、租赁、抵押、入股等权利。“只有这样，才能保证农民利益的公平实现。”

　　“当然，建立农村土地所有权流转制度并非否定征地制，这一点必须明确。”李德文坦承，农村土地所有权流转的着力点是通过改革现行征地制度，赋予农村集体土地完整的土地所有权，以充分利用市场机制配置有限的土地资源。“因此，在农村土地所有权流转中，必须提高农村集体土地的征地补偿价格和建立失地农民保障机制，使失地农民的生活水平不致下降，这是两个不能绕开的问题。”

　　而农村土地所有权合理流转的好处也显而易见，它不但能最大限度地实现农民的土地增值收益，而且能从制度层面防止土地的粗放利用和浪费现象，实现土地的集约利用。同时还能为“两型社会”建设腾出大量土地，让土地资源发挥出更大的经济效应。