小城镇建设：城乡统筹发展的重要推手

　　文/本刊记者 秦凤华

　　在城乡统筹发展中，小城镇把城市的物质文明和精神文明，特别是基础设施和服务功能向农村递延；还把农村的需求变化以及农民对新生活的要求，向城市传递

　　尽管还没到辣椒收获的时节，贵州省遵义县虾子镇尖椒收购公司的廖光明却并不轻松。公司的50多名员工奔赴全国各地乃至国外，去推销虾子镇的辣椒了。各地销售信息源源不断地汇总到廖光明这里。

　　早在1960年代，虾子镇就已经是有名的辣椒出口生产基地。过去，农民自发联系外地客商，每户一天最多可以卖出去几十斤。但如今全镇辣椒种植面积高达2万亩，单靠农民自己卖已经不可能了。

　　于是，虾子辣椒营销协会应运而生，由农村专业协会及1500多名农民经纪人负责联系农户和买家。廖光明正是这样一位农民经纪人。

　　如今，农民、经纪人、辣椒制品企业、辣椒经销商之间，已经形成一个完整的产业链条。如今，虾子镇每年销售辣椒5000万公斤，成为远近闻名的“辣椒之乡”，还带动了全镇及周边和临近县市的辣椒生产向产业化方向发展。

　　正是围绕辣椒产业做文章，虾子镇修建了占地22000平方米的辣椒市场和500亩的辣椒食品加工基地，当地辣椒从业人员约占城镇就业人口的60%。

　　虾子辣椒营销协会是当地规模较大、组织完善的协会之一，每年通过农村专业协会达成的交易产值达上亿元。而辣椒产业使虾子由80年代末一个约800米长不足3000人的独街小镇变成了一个商贾云集、辐射广大农村连接全国的市场大镇。

　　“像虾子镇这样的小城镇，已经成为现代农业发展模式的载体，在新农村建设中起着不可忽视的作用”，建设部村镇建设办公室主任李兵弟对《中国投资》说。

　　发展现代农业

　　与虾子镇情况类似，依托小城镇发展起来的现代农业，大多以“市场+农户”、“公司+农户”、“公司+经济组织(经纪人)+农户”等新型发展模式为特点，形成区域化、专业化、特色化的农业产业化基地以及农副产品生产、深加工和销售网络。

　　西安潼关区相桥镇以奶牛饲养区为核心建成了市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户、产供销一条龙、农工贸一体化的产业化格局，带动了养殖业、饲料业、运输业、包装印刷业等相关产业快速发展。

　　不仅如此，作为向农村提供科技指导和信息服务的前哨，小城镇还为新型农业推广队伍的形成创造条件，为探索农业科技推广模式、加速科技成果转化提供平台，推进农业产业化进程。

　　据国家统计局有关统计和测算，2003年浙江绍兴的杨汛桥镇在浙江的百强镇中排名第一。在这个江南小镇中就涌现出10多家民企上市公司，在香港和内地资本市场已经声名鹊起。目前，全镇500万元销售额以上的工业企业科技新产品率达57%，高新技术产品产值占全镇销售收入的45% ，科技贡献率达80%以上；已创办产学研基地15家，省级以上高新技术企业10家，实施国家重点新产品计划项目2项，国家火炬计划项目3项，星火计划项目1项；全镇企业信息技术覆盖率达85%以上，其中规模以上企业达到100%。

　　仅在浙江一省，以“块状经济”为主的产业集群式生产为例，就产生了“中国水泵之乡”温岭大溪镇、“中国家纺布第一镇”海宁许村镇、“中国印刷第一城”苍南龙港镇等一大批特色产品小城镇——乐清低压电器产区主要产品销售占全国的66%，诸暨的五金产区主要产品销售占全国的60%。

　　小城镇不仅成为农村产业结构调整的助推器，而且吸纳了大批农民实现了就地就近安置和就业。

　　在东北，吉林榆树市五棵树镇形成了一条“粮食造酒、酒糟喂牛、牛粪还田、沃土增产”和“大豆制作豆腐、豆渣饲养生猪、粪便合成肥料、肥料还田沃土”的特色种养加工循环链，吸纳了当地近1万农民从事养殖业，2.4万富余劳动力从事加工、商贸等产业。在中部，安徽舒城县万佛湖镇通过延长旅游产业链，打造特色旅游产品，成立了拥有20多辆豪华旅行车的万佛湖运输公司、拥有80艘大中小型游艇的万佛湖游船公司，吸纳农村劳动力达7000人。

　　“小城镇建设与现代农业发展、与新农村建设有着不可分割的密切联系”，李兵弟对此深有体会。

　　政策支持

　　党的十六大提出：“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”这标志着我国小城镇发展进入了一个新阶段。

　　“我国小城镇发展已经站在了新的基础上，进入了新的发展阶段”，李兵弟说，“如果说小城镇以前更多是为了农民自己办个小厂、进行来料加工等，现在则更多地直接参与了我国产业体系和产业合理配置中。”

　　在城乡统筹发展中，小城镇的桥梁和纽带作用日益突出，它不仅要把城市的物质文明和精神文明，特别是基础设施和服务功能向农村递延，同时还要将农村需求和变化以及农民对新生活的要求，通过小城镇传递出去。

　　“新农村建设”赋予了小城镇新的功能和作用：参与产业配置，重构城乡空间结构，解决农村富余劳动力。

　　李兵弟对《中国投资》说：“进入新世纪以后，城镇化条件和农村建设的总体外部环境发生了很大的变化。这和2000年中央出台文件是有直接关系、作用和影响的。”

　　2000年8月，《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》出台。在这个《意见》中，对小城镇的功能定位做了清晰的描述：一、加快农业富余劳动力的转移，带动农村第三产业特别是服务业的迅速发展，为农民创造更多的就业岗位；二、有效带动农村基础设施建设的发展，扩大投资需求尤其是吸引民间投资，可以明显提高农民消费的商品化程度，扩大对住宅、农产品、耐用消费品和服务业的需求；三、吸纳众多的农村人口，降低农村人口盲目涌入大中城市的风险和成本，缓解现有大中城市的就业压力；四、农村人口进城定居。

　　2004年2月，建设部会同国家发改委、民政部、国土资源部、农业部、科技部等6部委又确定了北京市昌平区小汤山镇等1887个镇作为全国重点镇，承担起加快城镇化进程和带动周围农村地区发展的任务。

　　2005年3月，国家发改委又公布了“第一批全国发展改革试点小城镇”，北京市昌平区北七家镇等116个镇被列为首批发展改革的试点小城镇。

　　“还有一些政策，比如城乡统筹、区域协调等，转变经济增长方式，建设资源节约、环境友好型社会，包括西部大开发、农村电网改造、加强基础设施建设、振兴东北老工业基地、高速公路和铁路等建设，尽管并不是专门针对小城镇出台的，但都间接对小城镇发展做出了重大贡献”，李兵弟介绍说。

　　据建设部村镇建设办公室的调研统计，小城镇的数量从2000多个到现在18000多个(不含县城关镇),上世纪90年代小城镇平均镇区人口规模一直停留在6000多人，年均增长率只有1%，但是到了2005年平均镇区人口规模扩大到8352人，在10年多期间，年均增长率达10%。建制镇成长方式已从原来的数量增长型转变为现在的规模扩大型。

　　此外，小城镇至特大城市的车程时间由上世纪90年代的4.5小时缩短到现在的2.4小时，小城镇发展的外部环境尤其是区域性网络化的基础设施得到有效改善。

　　在城镇化进程中，小城镇(含县城关镇)吸纳流动人口的比例已达到39%，小城镇已经成为继大城市后吸纳农村流动人口、富余劳动力的新载体。转移农村富余劳动力的承载能力明显加大，农村富余劳动力向二、三产业转移的迁徙型就业与就地就近就业的模式并存。

　　1990年建制镇人口占全国城镇人口的比重为20%，2005年这一数值上升到了26%，如果包括县城关镇，比重达到44%。部分国家重点镇已经实现由乡村型服务功能向城镇复合型服务功能转变。

　　小城镇发展基础在农村

　　建设部汪光焘部长专门指示建设部村镇建设办公室，对2000年至今小城镇发展情况进行调研。

　　调研结果显示，小城镇在基础设施、特色经济、多元化融资、资源综合利用、编制规划等方面取得了成功经验。

　　调研小组总结出一个结论：各地凡是小城镇发展好的，都是在资源利用上有特色的。这实际上降低了未来城镇化门槛。小城镇建设的门槛高，就意味着城镇化的门槛全面提高。

　　李兵弟和他的同事们走访了不少小城镇，“一些小城镇建设脱离实际，以城市模式建设小城镇，影响恶劣”，这位教授级高级城市规划师对小城镇建设中出现的盲目照搬城市模式问题也表示了担心。

　　部分小城镇规划脱离实际、盲目追求镇区空间规模的扩张，盲目追求“现代化”和建筑体量及建筑高度，不仅破坏了小城镇的特色风貌，千镇一面的倾向在部分地区持续蔓延。

　　城与镇每平方公里市政公用设施的投资额，城市是小城镇的8.3倍。从这一数据可以看出，各级政府对小城镇的基础设施投入不足与投入分散并存，没能形成促进重点小城镇和特色镇发展的条件差异，“重城轻镇”思想没有彻底扭转。

　　小城镇镇区人均用地从2000年的148平方米上升到2005年的159平方米。2000～2005年全国建制镇新增建设用地中以工业用地为主的生产性用地从90年代的29%上升到了41%，工业用地浪费现象突出。

　　此外，农民的土地房屋等物质资源和技能知识等非物质资源未能有效地转化为农民进镇发展的资产，小城镇的人口集聚程度滞后于农村劳动力转移和产业集聚的程度，尚未成为农民稳定转移的载体。

　　空间重构是我国城镇化发展的必然要求，任何国家在城镇化过程中都会面临空间重构的问题，既包括社会重构，经济、城乡重构，也包括小城镇参与城乡居民点体系布局的空间重构。但重构并不意味着农民的大搬、大建、大拆、大迁，小城镇发展尤其应避免这一问题。

　　相比较而言，我国小城镇的发展基础还很薄弱。“这个基础并不是指城市发展的快慢和质量提升，小城镇发展薄弱问题的解决不在于城市，而是决定于小城镇发展自身所依托的基础——农村发展质量的快慢和高低”，李兵弟说。

　　李兵弟指出，科学规划将能有效避免小城镇发展中的误区，避免破坏资源，搞重复建设，耗费国民财力。

　　李透露，《城市规划法》修改为《城乡规划法》正在进行中，目前已经报到全国人大。这将是很重要的一个基础性法律。

　　围绕小城镇的建设，建设部也正依循《城乡规划法》的要求进行专项规划，大到全省城镇体系布局规划和城市城镇体系规划，小到县域镇村布局的规划。此外，按照“社会主义新农村建设”的要求，还将编制村庄整治的规划。

　　用不同层次的规划体系，统筹规划建设城乡居民点，促进小城镇健康发展，这将是今后小城镇规划建设的重要责任。

　　所以，要借助国家注重抓“三农”的有利时机，做到5个优先，即优先发展能够带动现代农业发展的建制镇，优先发展为农村特色产业服务的特色镇，优先发展有一定产业基础吸纳农民工能力强的工业镇，优先发展承接大中城市产业转移的小城镇，优先发展对改善周边农村地区人居环境作用明显的中心镇。要强化小城镇为周边农民的生产、生活服务的基本职能，尤其是支持小城镇农业生产服务体系和农产品流通市场等公共设施建设。注重保护小城镇原有的特色风貌，发展乡土特色、民族特色鲜明的县域经济和多种产业，不断引导小城镇有特色的发展。

　　李兵弟建议成立一个扶持小城镇发展的专项资金,重点解决小城镇发展中的基础设施建设。毕竟有些小城镇缺乏自身原始积累的能力，依靠自身经济力量是无法实现发展的。另一方面，小城镇需要国家给予帮助，增强吸纳农村转移人口的能力。

　　“繁荣经济基础、引导农民进镇，应作为小城镇发展的首要任务”，李兵弟对《中国投资》说。