物权法草案面世的台前幕后

　　7月10日，备受社会关注、与每个人切身利益息息相关的物权法草案“走出人民大会堂”，交到广大人民群众手中。

　　全文公布物权法草案，广泛征求意见，是本届全国人大常委会坚持走群众路线，充分发扬民主，增加立法工作透明度的一项重大举措，也是推进立法科学化、民主化的有益探索。公开征求意见的过程也将会成为普及物权法律知识、增强全社会法治观念的过程。

　　那么，为什么要制定这部物权法，它的酝酿、起草和审议经历了怎样的过程，最终又如何交给人民群众进行讨论呢？

　　本报记者 吴坤

　　在古今中外的法制史上，物权制度是社会正常运转不可或缺的基本规则

　　在人类法制史上，物权制度作为民法的重要组成部分，渊远流长、历史悠久。

　　起源于四千多年前的中国古代法制史，是世界上最古老的法制史之一。早在商朝的法律中，就有关于土地所有权制度的规定，这是我国最早的物权法律制度。此后，从西周直至明清，物权法律制度作为民事法律制度的一部分，始终是我国封建社会法律制度的重要内容之一。但是直到1911年8月，我国历史上才有了第一部专门的包括物权制度的民法典草案———《大清民律草案》。在这部师从日本的法律草案中，物权是重要的一部分。不幸的是，由于清王朝在草案起草完成后随即崩溃，这一草案并未颁行。1929年至1931年，南京国民党政权分编草拟、分期公布了具有民法典性质的《中华民国民法》，物权法是其中的重要内容。

　　纵览世界，在各国法制史上无一例外地占有重要地位的物权法律制度，是罗马人的发明创造。经考证，虽然罗马法中没有物权的概念，但是他们已对物权诉讼与一般诉讼加以区别，并明确地提出了“对物之诉”和“对人之诉”，也有人称之为“对物权”和“对人权”。对物权主要是指所有权。正是在此基础上，才逐渐产生了用益权、地役权、地上权、抵押权等。直到1896年，德国颁布的民法典才正式使用了物权的概念。这是在成文法中第一次对物权作出准确、科学的界定。

　　穿越中外历史的长河，人们不难发现：物权制度是一个社会正常运转不可或缺的基本规则。如果说，在过去的岁月里，物权法曾是帝王统治人民、维护封建礼教的工具，那么，今天它已成为我国私人和企业权利的保护神。

　　没有物权法，我国就无法实现到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标

　　新中国成立后，包括物权法在内的民法因其涉及的面最宽、调整的范围最大、与群众的生活最密切，一直受到立法机关的高度关注。

　　从上个世纪五十年代开始，我国曾数次起草民法典，但均因当时采取的是一种与生产力发展极不适应的高度集中的经济管理模式，缺乏制定民法典的社会条件和经济基础，而未能成功。

　　改革开放使人民群众的生活发生了前所未有的巨变，我国也迎来了物权立法的春天。二十多年来，我国先后制定了不少市场交易规则，同时立法机关也在关注财产的归属和利用问题，适时对物权制度作了规定。其中，担保法全面规定了抵押、质押和留质三种担保物权的基本方式；农村土地承包法明确了土地承包经营权属于物权，较为合理地规定了土地承包经营权的转让、入股等流转问题，土地承包经营权的继承问题，以及承包土地的调整和收回等问题；土地管理法、城市房地产管理法、草原法、森林法等法律，规定了土地的所有权和使用权，房地产开发利用的土地使用权，草原的所有权、使用权和承包经营权，森林、林木、林地的所有权和使用权等问题；海商法和民用航空法等法律，规定了船舶、民用航空器的所有权和抵押权等问题；矿产资源法、渔业法和海域使用管理法等法律，规定了探矿权、采矿权，渔业生产者的合法权益，海域所有权和使用权等。

　　特别是1986年4月12日六届全国人大四次会议通过的民法通则，专门有一节规定了物权。令人遗憾的是，这里并未出现物权的概念，这一节的节名用的是“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”。其条文不多，只有13条，但内容丰富，主要规定了哪些财产属于国家、集体所有；国家、集体所有的土地、森林、山岭、草原等自然资源可以依法交由单位和个人使用和收益；国家所有的矿藏可以依法由企业开采或者公民采挖；国有企业的经营权和土地承包经营权都属于物权的性质；明确提出公民的个人财产，不仅包括房屋等生活资料，还包括法律允许公民所有的生产资料；对财产所有权的转移时间，财产的共有，埋藏物、隐藏物、遗失物和漂流物的归属及相邻关系等物权内容，均作了简要规定。

　　虽然这部基本法律的名字只是通则，但对改革开放之初的中国影响却是巨大而深远的。它至今仍指导着我国的司法实践，并已经和继续影响着人们的日常生活。

　　由于时代的局限，民法通则和其他民事法律中有关物权制度的规定还不尽完整。因为没有一部真正意义上的物权方面的基本法，共和国的民事法律体系还留有巨大的空白。

　　物权法是社会经济生活在法律上的体现和反映。在我国社会条件和经济基础条件逐渐具备的前提下，制定统一的物权法提上了立法机关的工作日程。九届全国人大常委会在五年立法规划中明确要求，“要加快物权法的起草和民法典的编纂工作”。

　　全国人大法律委员会委员、中国人民大学法学院院长王利明教授，全程参与了物权法草案的起草和修改工作。这位著名的民法学家指出，制定物权法意义有三：一是进一步完善物权法律制度的需要。目前我国物权法律制度中，尚有许多问题没有统一的规范，有的没有规定，有的规定得过于简单。这已明显不适应社会生活的需要；二是法院、仲裁机关适用法律的需要。物权法的一个重要特点是，它既是有关自然人、法人权利的规范，又是裁判规则。不够全面的物权法律规范，目前已使审判机关、仲裁机构在审理、裁决一些案件时强烈地感到无法可依；三是保护公民、法人合法权益的需要。物权法主要规定的是自然人和法人的权利。现有的物权法律规范对这些权利规定得既不全面也不系统。

　　王利明教授说：“我国已提出到2010年要形成有中国特色社会主义法律体系的目标。没有物权法，这一目标就无法实现。”

　　首次提请审议的物权法草案是民法典的一编

　　关注我国民主法治建设进程的人，都会记得2003年12月23日这一天，万众瞩目的民法草案终于“浮出水面”，在九届全国人大常委会第31次会议上，被首次提请审议。

　　这一草案共9编，其中合同法、婚姻法、收养法、继承法是现行有效的法律，编入民法典时未作修改。其他5编是在现有法律规定的基础上重新起草的，包括总则、物权法、人格权法、侵权责任法和涉外民事关系的法律适用法。

　　草案的物权法部分，主要规定了物权的概念、基本原则、所有权、用益物权、担保物权、登记制度和物权的保护等。

　　王利明教授当时是中国人民大学法学院副院长、全国人大财经委员会委员。在庄严的人民大会堂常委会会议厅，作为会议的列席人员，他在目睹了凝结着自己心血的草案被提请审议后，曾动情地对记者说：“这是二十多年来我国民主法治建设取得的丰硕成果之一，也是改革开放取得巨大成就的明证。”

　　这一草案是这样形成的：全国人大常委会法制工作委员会会同有关专家，受委员长会议委托，历时数年、殚精竭虑起草了物权法征求意见稿，并于2003年1月，将征求意见稿发到地方、中央有关部门、法学院校等单位征求意见。此后，又反复研究修改，形成了物权法草案。同年10月，在现有民事法律和物权法草案的基础上，最终形成民法草案。这是一本厚达216页、共有一千两百多条、十余万字的草案。其中，物权法部分就有5编、26章、329条。

　　因为涉及每个人的切身利益，起草物权法、编纂民法典的工作始终受到各界的广泛关注，更牵动着专门从事立法工作的全国人大常委会全体组成人员的心。在这次常委会会议上，他们以高度负责的精神，对草案提出修改完善的意见。

　　二次审议的草案主要作了四方面修改

　　九届人大第31次常委会会议后，法工委将草案印发各省、自治区、直辖市，中央有关部门和法学教学研究机构，在更大的范围征求意见。

　　十届全国人大常委会组成后，对物权法的制定十分重视，将其列入五年立法规划和2004年立法计划。在常委会工作机构中专门从事立法工作的法工委，更是争分夺秒地进行立法调研和草案修改工作。2004年，他们先后深入重庆、吉林、辽宁、安徽、江苏等地，就草案主要内容广泛听取各方面意见。回京后，他们又与国务院法制办、国土资源部、建设部、农业部等与物权制度有关的部门进行座谈。同年7月、8月，法工委又分别召开法院系统和专家的研讨会，充分听取他们的意见。

　　在此基础上，法工委根据九届全国人大常委会常委委员和各方面的较为一致的意见，对民法草案第二编物权法进行了修改完善，形成了物权法草案。这一厚达55页的草案共有5编、22章、297条，被再次提请2002年10月举行的十届全国人大常委会第12次会议审议。

　　这一草案对民法草案中的物权法部分主要作了四方面修改：进一步细化国有企业财产权方面的规定；对农民集体所有权行使作出更具体的规定；对建筑物区分所有权作出更详细的规定；删除原草案特许物权部分，这部分将由另外的单行法规定。

　　在此次常委会会议审议中，常委委员对草案基本框架和主要内容给予肯定。同时，一些常委委员也提出了进一步修改的意见。

　　三次审议后决定公布草案全文向全民征求意见

　　二次审议后，全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委召开了更大范围的征求意见座谈会，邀请提出过与物权法有关议案和意见的全国人大代表参加，听取中央有关部门、单位和专家的意见，并专门听取了一些常委委员的意见。就各方面关注且有争论的不动产登记、国有资产管理、建筑物区分所有权等问题，他们还在北京、上海、河北再次进行了专门的立法调研。

　　2004年11月3日至5日，全国人大法律委员会连续3天召开会议，根据各方面意见对草案进行了逐条审议。这次会议的重要成果是，法律委员会决定，根据常委委员的审议意见，对草案修改重点把握3项原则：一是突出重点，解决物权法当前急需规范的现实问题；二是对草案涉及的几个重大问题，如不动产登记机构是否统一、农村宅基地使用权能否转让等，作出明确规定；三是对草案规定的内容尽可能表述得简明扼要，通俗易懂。

　　2005年6月8日、23日，法律委员会又召开两次会议，对物权法草案再次进行了审议。最高人民法院负责人列席了会议。这两次会议确保了草案顺利进入三审。

　　2005年6月26日上午，出席十届全国人大常委会第16次会议的常委会组成人员，每人都拿到一本厚达50页的物权法草案三次审议稿。细心的立法机关组成人员发现，新提请审议的草案同半年前审议的原草案相比，已“全新改版”：虽然章节和条数减为20章、269条，但修改的量相当大：删除2章、61条，增加33条。

　　新的草案主要作了10方面的修改完善：增加多项具有鲜明中国特色、体现我国社会主义初级阶段的基本经济制度的内容；明确规定了违法拆迁征收应依法承担责任；增加规定了物权保护方式可合并适用的内容；禁止城镇居民在农村购置宅基地；完善了建筑物区分所有权的规定；将用益物权的规定与其他法律相衔接；适当扩大了财产担保的范围；删除典权和让与担保两章；对草案一些文字表述作了通俗化的修改；对草案一些专业术语在附则中作了名词解释，如用益物权、地役权、孳息等。

　　审议中，常委会组成人员除继续就修改完善这一草案提出具体意见外，许多常委委员提出，物权法是中国特色社会主义法律体系中起着支架作用的基本法律，关系人民群众切身利益和我国基本经济制度，建议将物权法草案向社会全文公布，广泛征求意见。这一意见被委员长会议采纳。

　　吴邦国委员长在此次常委会议闭幕时指出，在草案全文公布征求意见后，要在认真研究各方面意见的基础上对草案进行修改，提请今年10月份召开的常委会第18次会议审议。12月召开的常委会第19次会议将第5次审议修改后的物权法草案，并视情决定提请明年3月召开的十届全国人大四次会议审议表决。

　　为了做好全文公布物权法草案的准备工作，常委会会议后，法律委员会7月5日召开会议，研究修改物权法草案。会议就常委会组成人员提出的修改意见和建议进行了审议，对意见比较一致的作出了修改，对把握不准的决定暂不修改，待向全社会广泛征求意见后，再作研究修改。这次会议修改后形成的草案，就是大家现在见到的、凝结着无数人心血和智慧的物权法草案。