反思五年房改

　　《瞭望东方周刊》记者高艳平/上海报道

　　基本住房需求还没有充分满足，就开始进入市场货币化分房，在这种状况下，中低收入人群的购房就成了问题

　　3月26日，上海市政府在国家宏观调控的萧瑟风声中高调表示:全年确保新开工配套商 品房(即:经济适用房)1000万平方米，中低价普通商品房1000万平方米，并实现可预售2000万平方米，使中低价配套商品房(即:经济适用房)和普通商品房供应占供应总量的比重达到65%。

　　值得注意的是，政府在表述低价普通商品房之后加上了“即:经济适用房”等字眼。从2000年之后，“经济适用房”这个说法在上海已经匿迹了整整5年。

　　经济适用房是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。与配套商品房一样都属于政策性商品房，惟一不同的是配套商品房主要针对的是动迁户。

　　这样成规模地推出政策性商品房用地，近几年来从来没有过。

　　“看得出，政府已经在反思住房保障制度了。合理的住房制度必须要政府保障和市场化相结合。”上海交通大学管理学院不动产与项目管理中心副主任胡昊在接受《瞭望东方周刊》采访时说。

　　有专家认为,从原来的国家计划福利分房制度,到1998年实行货币化分房,中国的住房制度从福利保障型转向市场主导型,基本上是从一个极端走向了另一个极端。

　　房改拉动经济

　　2002年12月3日，上海申博成功的欢庆之夜。然而在上海某政府机关下属事业单位工作的李先生，看着电视里人们的激动的笑脸，却一点也高兴不起来。

　　“这下房价肯定要涨了，买房子的希望更远了，北京申奥的例子摆在那儿呢。”近日，预言家一样的李先生苦笑着对《瞭望东方周刊》说。

　　果然如李先生所料，那一晚上海开发商连夜改写房价。之后，直至今日，上海房价如坐飞车节节攀高。房价的一路上扬，使得很多国有企业、政府机关，尤其是教科文卫等非营利事业单位的货币化分房无法继续，停在了半路上。

　　1998年，酝酿了多年的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》即23号文颁布，该决定指出，要停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，并于2000年开始正式实施。

　　建设部住宅产业化促进中心一位专家分析说，“政府实行住房制度改革的初衷在于:老的福利分房制度，由于租金低廉，无法维持正常的房屋维护，而且使政府背负着沉重的财政负担;而与此同时，为了应对东南亚金融危机，国家实施积极的财政政策，通过减税和增加财政支出等措施，以增加和刺激社会总需求，而货币化分房的登台，正好可以成为拉动内需的最好办法。”

　　的确如此，当很多人不用再住单位住宅大院，可以自由地在市场上选择自己喜欢的房子，建筑、装潢、家电等等相关行业都因此被带动起来了，整个国民经济也增加了活力。

　　当然得到实惠的还有普通老百姓，以上海为例，在2000-2003年4年时间里，上海市人均住房建筑面积从24平方米增长到了29.35平方米。原本以住房面积小而全国闻名的上海，一跃成为除港澳台外，中国人均住房建筑面积最高的城市。

　　住房保障滞后

　　在中国房价一路狂奔，以至于跟普通老百姓的收入增长愈来愈远的时候，住房改革背后的矛盾就开始凸显了。

　　“房改之后，房地产市场快速上扬,结果顾此失彼,中低收入人群的住房保障没跟上,所以到房价很高的时候,社会矛盾就暴露出来了，处理不好，就会产生社会不稳定因素。”上海社科院房地产研究中心副主任顾建发对《瞭望东方周刊》分析说。

　　旨在解决中低收入家庭住房困难的经济适用房制度从1994年就开始实施了。国家建设部的数据显示,1998-2003年全国经济适用住房累计竣工面积4.77亿平方米,解决了600多万户中低收入家庭的住房问题。

　　但是这个数字与全部商品房竣工面积相比，就显得微不足道了。以2003年为例，中国用于经济适用房建设总投资为600亿元，只占当年房地产投资的6%。在中国呈金字塔形的居民生活水平分布的情况下，经济适用房可谓杯水车薪。

　　而且，经济适用房在执行过程中面临的问题有目共睹:由于对购买对象审查把关不严，使政府的优惠政策不能真正落实到中低收入家庭上。有媒体报道，北京甚至出现开豪华车买经济适用房的现象，而且还有投机客炒作经济适用房。

　　“建造经济适用房，开发商利润薄，地方政府也得不到收入，在经营城市，追求土地效益最大化的利益牵涉下，很多城市对经济适用房都不积极。”建设部住宅产业化促进中心那位专家说。

　　上海市经济适用房建设开始于1995年，当时每年以100万平方米至300万平方米的速度推进，历时3年多。1999年底，上海将经济适用房与内销房、外销房全部并轨形成统一的商品住宅市场。

　　上海房地产科学研究院的周明，曾经长期从事住房保障制度方面的研究，并且参与了上海市房改方案的起草。

　　他告诉《瞭望东方周刊》:“并轨经济适用房的原因在于，经济适用房的土地为划拨土地，而普通商品房的土地成本在当时也很低，造成的结果是，经济适用房与普通商品房在价格上相差不大，经济适用房也就失去了存在的意义。而且，当时房地产经济还处在市场培育阶段，为吸引开发商投资，政府就决定统一商品房市场。”

　　由政府或单位提供针对最低收入家庭租赁的廉租房，是住房保障的另外一块重要内容。但是就以上海而言，截至2003年底，上海为1.3万户居民提供了廉租房，今年将扩大到1.8万户，而全上海总共有430万户人家。之外，能享受廉租房的标准也相当苛刻:要是民政部低保线以下人员，即人均月工资低于290元;人均住房面积在7平米以下。

　　“现在很多居民一家三口住在一二十平米的一室户里，家庭月收入可能在两三千。享受不了廉租屋，也买不起经济适用房，也就是所谓的‘夹心层’，这部分人在上海其实比例是很大的。理想的住房保障是政府能把他们纳入住房保障范围。”上海社科院顾健发说。

　　市政府目前正在推出的2000万平米配套商品房和中低价商品房土地供应，受益面的标准是哪些，目前还没有细则出台。专家认为，能否起到扩大保障范围，还需要看政府后续的推动工作如何做。

　　跨越式房改的现实困境

　　住房是人类的生存必需品，根据国际经验，只有经济发展到已经充分满足了人们的居住需求功能之后，住房才能作为商品，作为投资品，通过市场领域流通。

　　“我国的房改从1980年代开始酝酿,其实是与国际大潮流不谋而合,大方向是对的。但是问题在于,我们的基本住房需求还没有充分满足,就开始进入市场货币化分房,在这种状况下,中低收入人群的购房就成了问题。”胡昊对《瞭望东方周刊》说。

　　回顾中国住房制度改革的历程，胡昊说:“国际同行认为我们的房改是很有戏剧性的。解放前房屋私有,解放后几年之内,房屋全部收归国有;1998年的房改,又一次将大部分国有公房私有化。力度之大,速度之快,在国际上是很少见的。正因为制度改革的力度大,速度快,所以肯定会暴露出问题来。譬如现在的中国楼市，住房保障跟不上,导致一部分人买不起房,而另一部投机客却大肆囤积居奇,任房屋空置。”

　　房价飙升到现在这种地步，是与认识误区分不开的。不少人认为，房地产作为商品，房价的高低要由市场供需说了算。

　　“不对的，中国目前的生活水平下，房地产首先是为了解决生存问题，不能任由市场自发调节。”复旦大学世界经济研究所所长华民说。

　　目前世界各国通行的做法是,把获得适当的住房确定为公民的基本人权,当这种权利无法依靠市场的力量得以实现时,政府有必要干预市场,保障公民的基本人权。

　　解决中低收入家庭的住房保障问题，可能是政府下一步调控地产面临的最大任务。