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根据我们在调研中了解的情况，有以下几点值得考虑。
第一，三联通过平等协商，将4个村成建制并入企业，对村民提供长期的生活保障、就业和福利，并承担了4个村对外的全部债务，这种造福农民的“兼并”，农民欢迎，于社会有益，法律不予禁止，实践中值得提倡。从法律上讲，农民集体具有经济组织和社区组织的双重属性，对它们的“兼并”应该是对集体的资产、负债和社会功能的全盘接受。在城市化
的过程中，可以允许企业在符合城市发展规划、不违反土地管理法和充分保护农民利益的前提下，兼并农村集体经济组织，但需要加以规范。在土地管理方面的规范要强调的是，首先，在集体土地转为国有以前，不得擅自改变土地用途。其次，集体土地转为国有以后，企业要使用原集体土地从事非农经营的，必须依法办理农地转用手续和国有土地使用权出让手续。
第二，从2000年济南市历城区政府8号文件可以看出，三联取得的是该区域的综合开发权，而不是土地使用权。根据该文件的规定，三联日后要开发区域内的任何建设用地，都必须在依法办理用地手续后才能取得土地使用权。在取得建设用地使用权之前，三联是不可能实际占有、收益和处分任何地块的。从法律上讲，开发权属于行为权，土地使用权属于物权。开发权不具有对物(土地)的支配效力。在房地产开发的制度安排中，开发商凭借开发权获得的是未来取得土地使用权的一个条件，但不是惟一条件；取得开发权以后由于其他条件不具备而不能取得土地使用权的可能性是存在的。成片综合开发模式下的开发权，其性质也是如此。因此，不能说获得成片综合开发权就等于取得了实际占有和支配土地的地位。
第三，“圈占”是一个中性词，而且不是一个法律术语。我国现行法律并无禁止“圈占”的规定。从一般意义讲，“圈占”就是划定一定的区域，并对区域内的土地进行开发利用。实践中，存在着不同情形的圈占，有合法的，也有违法的。由此，对圈占行为要依据法律加以具体判断。构成违法圈占土地的事由主要有：(1)违反土地利用总体规划；(2)未依法办理审批手续或者所取得的审批手续有违法情事；(3)侵害农民利益；(4)破坏生态环境或有其他违反社会公共利益的情形。据了解，三联在凤凰城项目中不存在这些违法情节。因此，如果简单地以“圈占”一语否定三联的成片综合开发实践，既无法律依据，也缺乏科学性。
2、“土地囤积和垄断”
2000年济南市历城区的8号文件授权三联对该区域依法统一规划、统一建设、统一销售、统一招商引资，并承诺三联享有除国家重点工程和法律另有规定者外的优先用地权。有同志认为这是一种土地囤积和垄断。首先，如上所述，三联从事成片综合开发所承担的农民安置保障和城市基础设施建设的成本，是需要从后续的土地开发中获取收益来补偿的。在这种情况下给与优先的综合开发权，符合权利义务相对等的原则。其次，开发权不等于土地使用权，凭借开发权并不享有对土地直接占有、使用和收益的权利；土地的命运控制在政府手里，开发权人日后取得土地使用权还有待于政府的审批，其不被批准的可能性是存在的。至于城市运营商依照统一制定、政府批准的规划对区域内的土地进行有步骤的开发，则是成片综合开发所必需的。这种情况与零星分散开发模式下地产开发商取得土地使用权后闲置不用、待价而沽的囤积行为有显著的区别。首先，前者不存在土地闲置。其次，前者不存在加价转卖。例如，在凤凰城，4个村所有的耕地目前都在继续耕种之中，没有破坏和撂荒；在4个村以外的地块内，目前已建成的山东建筑工程学院和南洋中学两个建设项目，前者是该学院直接从政府取得土地使用权，后者是三联作为合作方以土地使用权投入，并未转让获利。当然，应该考虑到，如果成片综合开发的模式得到普遍推广，今后在实践中可能会出现滥用这种模式进行土地投机的情况。为此，需要制定明确的行为规范，加以约束。
根据各国反垄断法的概念，法律禁止的垄断，是在存在竞争的领域中个别经营者导致竞争削弱甚至竞争消失的行为。而在缺乏竞争或者不需要竞争的领域中存在的市场独占属于自然垄断，不在法律禁止之列。目前，我国在土地一级市场中，推行国有土地使用权出让的挂牌招标制度，鼓励竞争，是因为在城市存量土地的出让市场中存在着竞争性的用地需求。通过竞争性出让可以避免钱权交易和提高国家土地收益。而城市化过程中的成片综合开发对城市运营商的资质有很高的要求。至少在目前来看这还是一个缺乏竞争的领域。当然，我们希望今后随着市场经济的发展，能出现多家城市运营商竞争夺标的局面。到那时，可以实行成片综合开发权的公开招标，或者在成片综合开发期间就开发区域内的具体项目或特定地块的土地使用权出让进行公开招标。但是，在后一种情况下，土地出让价格中应包含对城市运营商前期投入的分摊。今后，城市化过程中的成片综合开发项目可提倡以招标方式选择城市运营商(在无人竞标的情况下也可采用协议方式)。
以上的讨论中，涉及到一个重要概念——综合开发权。我国现行土地立法中没有关于综合开发权的规定。实际上，所谓综合开发权不过是企业与政府之间的一种契约安排。在交通、能源等基础设施建设领域，也存在着类似的契约安排。在本案中，综合开发权的依据是政府在城市化过程中的征地权和土地使用出让权。具体说，就是政府授权企业与农民进行征地谈判和实施对被征地农民的补偿安置，并授权企业对被征土地进行统一规划和建设开发。对企业来说，取得综合开发权是建立在承担对农民的高标准安置义务和大规模建设投资的基础之上的。在此过程中既有利益也有风险。其中最主要的风险就是政府失信，即政府不履行开发授权时的种种承诺。在当前，由于政府与企业之间这种契约安排缺乏充分的法律规制，因信赖政府授权而参与交易的企业、农民和其他市场主体的利益主要寄托于政府诚实守信的自我约束。在转轨国家的制度形成期，政府诚信是改革和发展的重要保障。
四、比较与思考
(一)诸种方案之比较
建国以来，对农村土地的征用补偿制度大体经历了两个阶段。第一是计划经济时期的身份补偿，即给予失地农民城市居民身份和相应的商品粮供应、安排就业等待遇。这种方案的好处是能够顺利实现失地农民转变为城市居民，为他们提供稳定的生活和就业保障。但是，这种方案是建立在政府控制和配置全社会经济资源的基础上的，它必然随着计划经济的解体而废止。第二阶段是改革开放后的货币补偿，即征地时不提供生活和就业保障，而是一次性支付补偿金。其补偿标准，按照1986年《土地管理法》的规定，耕地补偿费为被征用前三年平均年产值的3至6倍(按被征面积计算)，安置补助费为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的2至3倍(按安置人口计算)。1998年修订《土地管理法》后，耕地补偿费标准提高到6至10倍，安置补助费标准提高到4至6倍。但是，这终究不能避免农民沦为城市化牺牲品的命运。济南市的一位领导同志在与我们座谈时说：“中国发展到目前阶段，还延续着过去土地管理法的有关规定进行征地建设。这种方式的最大弊端在于征地价格非常低，征地之后的农民生活出路难以保证。在以往小规模征用土地，城市化进程不是很快的情况下，矛盾和问题暴露得不是太明显，但在目前城市化进程速度加快的情况下，这个问题和矛盾就很突出了。如果农民的问题不加以妥善解决，不仅是经济发展受到影响，而且关系到我们党的执政之基。问题的原因固然与各地方的工作方法不适当有关系，但是我认为最根本的问题在于我们的政策和法律。土地管理法规定征地的补偿费用为土地年产值的若干倍，实践中一般来讲，征用土地一亩不超过5万元，甚至不超过3万元。目前农民人均土地很少，几分或者一亩，靠这些补偿费用，问题很大。所以解决问题应该从根本入手。”
可以预见，我国的征地补偿制度将进入以多种方式为农民提供充分补偿和长期保障的新阶段。目前我国正处于城市化的加速期 ，各地都在积极探索城市化过程中突破现行《土地管理法》征地补偿模式的种种新方案。这些新方案有待于进一步的研究总结。这里对其中较有代表性的6种方案加以分析说明。
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