中国改革与发展案例剖析采访调研活动

　　中国改革与发展案例剖析采访调研活动--课题报告篇

　　探索造福农民的城市化模式

　　——山东三联集团成片综合开发案例调研报告

　　栏目主持:李继凯(中国改革与发展案例剖析采访调研活动秘书长)

　　特约撰稿: 王卫国(中国政法大学民商经济法学院院长、法学教授)

　　主持人：目前，不论从农业人口的数量，还是国民经济产业结构去衡量，我国仍属于现代化水平较低的农业大国。中国要想保持经济的快速持续发展与工业化目标的实现，加快城市化建设是一条必由之路。加快城市化发展不仅可以使大批农业人口转为城镇居民，进而促进经济产业结构的调整与优化，同时还可以解决大量农业用地产值低下的问题，使国有土地进入经营市场，实现高效增值。然而，城市化发展面临的首要问题就是如何保障失地农民的合法权益。从全国各地的实践来看，这个问题已成为城市土地开发的最大制约因素，此问题如果解决不好，不仅影响到城市化发展的步伐，还会影响经济的健康发展，同时还会导致众多社会不稳定因素的发生(目前各地出现的众多拆迁事件便是例证)。

　　长期以来，我国的土地征用一直沿用“国家征地，一次补偿，零量出让”的模式，从中国国情来看，城市开发土地的使用既不可能像一些发达国家按市场价格高低收购(受政府承受能力等因素限制)，更不能“一次补偿便弃之不管”，以牺牲农民利益发展城市化(毕竟我们的各种社会保障机制尚不健全)。如何探索一条适合中国国情的城市化开发路子?理应成为各级政府深入思考的问题。

　　发展永无止境，而改革亦无固定的模式。早在1997年，山东省济南市政府便对城市开发过程的征地问题进行了大胆探索，通过城市运营商进行成片“综合开发”的方式，不仅使失地农民的待遇及保障得到保护，成功实现了农民向市民化和文明化的转变，更重要的是通过城市运营商转嫁了政府的财政负担与社会风险。但我们也应注意的是，城市运营商作为企业首先讲的便是效益，有了效益才能以足够的实力保证城市开发的顺利进行,也才能保证失地农民的利益。因此，这种城市化开发的成功之处在于实现了社会、政府、农民、企业的多赢，正如济南市一位领导所言：一、老百姓高兴，每个月都有报酬，农民得到利益保障的同时，改善了村容村貌，也改善了农民的生产生活条件；二、从长远来看，在符合城市规划和依法办理土地征用手续的前提下，经政府的批准，进行集中连片开发，会对社会产生极大的效益，包括经济效益和社会效益。对拉动经济发展、扩大就业、增加财政收入，促进社会稳定，推进城市化进程都有极大的好处；三、企业受益，企业通过城市开发获得收益，得到了更大的发展。

　　然而,我们也必须要认识到，任何的改革模式皆有探讨、商榷之必要，对于山东省济南市政府委托企业成片开发的城市开发模式中存在有关法律及实际操作中出现的众多问题，中国改革与发展案例剖析采访调研活动组专门编发中国政法大学王卫国教授的案例调研报告,对于这种开发模式，我们也将继续对此问题给予关注,并希望有更多专家、学者参与探讨。

　　为了发现和总结我国城市化实践中妥善解决失地农民问题的新方案，为国家完善政策和立法提供参考意见，作者带领《城市化过程中的土地和农民问题》课题组(附一)，于2004年8月在济南市进行了调查。9月，课题组在北京举行了课题成果鉴定会，与会专家对研究成果给予了充分肯定。(附二)

　　这次调研是围绕济南市“阳光舜城”和“凤凰城”两个成片综合开发的城市化案例展开的。课题组通过实地考察，与村民、企业和地方官员座谈，以及查阅相关资料，经认真研究，一致认为济南市出现的“政府通过城市运营商进行成片综合开发，在城市化过程中首先造福农民”的做法，突破了现行“国家征地，一次补偿，零星出让”的模式，有利于大幅度提高失地农民的待遇与保障，实现农民市民化和社区文明化，也有利于减少城市建设成本和政府财政负担，实现经济效益、环境效益和社会效益的多重优化。

　　一、基本情况

　　(一)阳光舜城

　　阳光舜城是山东省的重点建设项目。该社区位于济南千佛山以南，规划区域面积8.71平方公里，建设面积269万平方米，建成后可容纳5.6万人居住。社区内原有两个村庄，村民近3000人。开发前，村民们主要以开山采石、生猪饲养以及出租垃圾堆场为生，生活贫困，环境恶化。过去，曾有多家开发商试图对该区域进行开发，皆因其分散零星开发方式无法解决村民、环保和基础设施等问题而作罢。1997年，济南市政府决定，委托大型国有企业三联集团对该区域进行统一开发、统一规划、统一招商引资。1999年1月，该项目破土动工。

　　在这种成片综合开发的模式下，三联集团为该区域的环境保护和基础设施进行了大量投资。由于总开发面积较大，巨额的环保和基础建设投资摊到单位面积土地上，为开发商所能接受。目前，该区域内的道路、供电、供水和环境工程已经基本完成，住宅小区已陆续建成并交付使用。

　　也正是在这种成片综合开发的模式下，三联才有可能以足够的财力对村民提供优厚的待遇：所有村民按较高标准支付补偿金，免费提供人均40平方米的优质住房，符合招工条件者安排工作，超过招工年龄者提供退休待遇；两个村成建制加入三联，保持自治管理，致力文明建设，费用由三联负担。目前，村民们已经或即将迁入新居，人们心情舒畅，社区秩序井然。

　　(二)凤凰城

　　凤凰城综合开发项目位于济南市东郊历城区港沟镇境内，是在济南市“东拓、西进、南控、北跨、中疏”的城市发展战略下，由历城区政府作为重大招商引资项目，于2000年3月委托三联集团公司承担实施的。该项目区域规划面积约10平方公里，区域内有四个村近5000村民。为此，三联集团按照上述成片综合开发的模式，负责该区域的农民安置、环境治理和基础设施建设，以取得区域内的建设开发权。在此之前，该区域土地贫瘠，交通不便，农民生活贫困，长期以来开山采石、取土烧砖不止，生态环境破坏严重，且社区治安极差，村民上访不断，法轮功猖獗一时。三联进入以后，采取了村民成建制加入企业、提供较高补偿、无偿提供住宅、提供养老和医疗保险、提供就业机会等一系列措施，建立起村民利益保护的长效机制。截至目前，三联集团已按协议及时向村民支付补偿金和各种补助以及偿还集体债务共1.64亿元，使村民人均年收入由1000余元提高到近5000元；村民安居乐业，形成安定祥和的局面。同时，三联还投资1.7亿元进行了基础设施、园林绿化、景观营造、河道整治、城市规划道路和区内道路等建设。

　　由于现行法律法规对于成片综合开发的相关事项尚无具体规定，各级政府对这种新尝试出现了不同认识。一种意见认为，该项目为“非法圈占集体土地”，地方政府受此影响而撤销了以前的审批文件，但因担心村民既得利益受损引致不安定因素，至今未予公布。另一种意见认为，在现行法律法规尚无限制性条款的情况下，这种模式有效解决了加快城市化进程与保护农民利益的矛盾，是一种积极有益的探索和尝试。目前，三联集团在项目开发陷于停顿的情况下，为顾全大局，仍然每月按合同向村民支付100多万元的生活和福利费用。但长此以往，对企业生存、城市建设和社会安定都难免产生严重的消极后果。

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