中国改革与发展案例剖析采访调研活动(5)

　　1、提高货币补偿

　　一些地方采取了提高一次性货币补偿标准的做法。这种做法比起现在的法定补偿标准来，是一个进步。但是，这种方法不能从根本上解决农民的保障问题，也不能实现村民的市民化和农民社区的文明化。这一点是有国际教训的。例如，在一些发达国家的城市化过程中，长期以来实行的是按市场价格收购农民土地的办法。农民当时拿到一笔钱，但以后由于通 货膨胀、经营风险等原因，很多人最后还是陷于贫困。而且，农村社区解体后形成的边缘化人群也带来种种社会问题。中国有8亿农民，专家估计在未来十年中将有至少2亿农民转入城市。如果不能实现有序的和良性的人口转换，将会给21世纪的中国带来严重的社会问题。因此，“一次补偿便弃之不管”是一种遗患无穷的政策。

　　其次，还应当看到，提高一次性补偿标准的做法还受到政府和市场的承受能力的制约。在我国多数城市，财政是无法承担对大批农民的高额补偿金的。把这种负担加在普通开发商或建设单位的身上也未必可行。

　　相比之下，三联的做法有较明显的优点：第一，除了一次性补偿金，主要着眼于提供长期的生活保障、就业机会和养老，以及创造文明的社区生活；第二，通过规模化的成片综合开发获得安置农民的资金来源。

　　2、住房补偿

　　一些地方采取了政府在征地时按规定标准为农民提供住宅补偿的办法。据我们所知，南京、成都的标准是给每人无偿提供35平方米，银川是每户100平方米。除此之外还允许被安置农民按建筑成本价多购买一定面积的房屋。住房补偿面积大的好处是农民可以将一部分房屋出租，获取一定的收益。但是，这些无偿提供的房屋是由政府贷款修建的，而这些资金要通过以后的土地出让收入来回收。由于未来的土地市场的供需情况常常不确定，一旦政府不能还贷，就失去继续实施住房补偿的能力，城市化进程也就因此而受阻。所以，政府包办就是政府承担风险。

　　另一方面，对获得住房补偿的农民来说，出租收益会受到市场的影响；位置、楼层以及市场需求等因素都可能导致一部分房屋租不出去或者租金过低，致使他们生活困难；因一时困难而将房屋出卖，从而完全失去以后生活保障的情况也可能发生。看来，比较可靠的办法还是为失地农民提供长期持续的货币收入。三联的做法是目前由企业按月支付生活费，以后转给保险公司执行。其实，也可以考虑将这种支付职能直接交给社会保障机构来履行，而企业则负责向社保基金提供资金(政府也可以给一些补贴)。

　　3、土地补偿

　　江苏、浙江一些地方采用了一种土地补偿(又叫“留地安置”)的做法，就是在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目。农民取得出让土地使用权。这种补偿办法，较适合于比较富裕的农村，那里的农民有投入建设项目的资金来源，建设项目也有较好的市场条件。而欠发达地区的农民没有资金，给他们土地使用权也难以获取经营收益。另外，建设项目也是有经营风险的；如果经营失败，失地农民断了生计，也会引发社会问题。

　　同样的土地，与其让农民自己进行分散低效的开发利用，不如让资质好的企业进行集中高效的开发利用，而以开发所得保障农民的生活和养老等等。三联的做法，就是由企业开发土地，让农民获取长期稳定的收益。

　　4、土地入股

　　所谓土地入股，实际上就是在征地以后，用建设项目的股份来补偿农民。这种方式给农民的不是现金而是股权。股权的收益是不确定的，而项目经营失败的风险是由股东承担的。所以，股权对农民来说，可能是一张画饼。上海沪宁高速公路最早搞农民入股，但没有成功。因为农民关心的是投资分红问题，倘若不能兑现分红，农民就不答应。在农民的心目中，入股就是存钱，到期就要分利。但是，投资有风险；在市场中，入股不分红，甚至到头来血本无归的事例比比皆是。不同的是，市场投资是自愿的，而土地入股是强加的，并且投入的是农民的活命本钱。我们认为，这种让农民“赌活命钱”的方案，流弊较多，宜慎用之。

　　5、“征地保障”

　　上海浦东试行了一种被称作“征地保障”的模式，其要点为：由征地单位按规定标准每月为征地劳动力提供养老保险、医疗保险和独生子女费用等基本保障，并给予一次性经济补偿以后，不再安排工作岗位，由征地劳动力自主择业、市场就业。这种模式把着眼点投向长期保障是有见地的，但是与山东三联的做法相比，尚有不足：没有提供住房和就业，也没有给未安排就业的劳动力提供基本生活保障，更没有为社区文明化提供资金支持。可以说，这是一种低标准低水平的保障。其原因在于，由于没有突破零星分散开发的模式，征地单位开发规模小，财力不足，无力为农民提供较高标准的安置和保障，也无力给他们提供就业机会。

　　6、政府经营

　　2003年以来，济南市政府对城市的规划建设管理进行大幅度修改，推行了一种由政府经营的模式。其中对新区建设提出了一套新的政策。据有关人士介绍，这套政策在一定程度上吸收了三联的经验。其特点，一是大大提高了对农民的补偿。二是推行整体化建设，把规划范围内的村庄整个地变为市区，把农民变为市民，农村变为城市。济南市提高补偿标准的规定是：(1)严格按照《土地管理法》规定，计算土地的征地补偿价格和安置补偿。(2)村土地征完之后，对每个农民进行一次性生活补助，16岁以上60岁以下，分为几个年龄段，55到60岁补助5万，然后依次为4、3、2万。(3)每个人一次性发放5000元医疗补助费。(4)一次性提供每人40平方米的住房，与原住房面积等面积置换。原面积大于安置面积的，按每平方米300元领取补偿；原面积小于安置面积的，按每平方米300元补交房款。三是对农民投入社会保障。

　　这样做的好处是有利于政府经营土地。政府从农民手中征地，由政府开发建设。政府投资道路、管线、河道、绿化等基础设施建设，对工业用地按成本价出让，经营性用地搞挂牌招标，然后用政府收益给农民补偿。总之，就是由政府控制资源，政府承担风险，政府享受收益。

　　在讨论中，我们对这种模式提出了几点疑问。一是政府充当垄断性的大开发商，是否有助于政企分开和政府转变职能？二是政府控制资源垄断经营，会不会因为缺乏充分的效率激励和外部约束，而滋生官僚主义和腐败？三是政府出让土地使用权能否取得足够的收益来支付安置保障农民和基本建设的成本？如果政府不能通过抬高地价将这些成本转移给开发商，会不会出现财政兜底或者政府负债的后果？我们认为，上善之策，还是尽可能地培育城市运营商。城市运营商应该是市场认可的实力强、信誉好的企业。对这个意见，地方的一些同志表示赞同。他们认为，城市运营商就是“资质+实力+理念+项目”。政府要严格控制投机钻营的小企业的投机行为，但是要注意培植实力雄厚、信誉良好的城市运营商。“城市化呼唤城市运营商。”

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