新政：国资管理新方案/何为“分别行使出资人职责”？

　　大变局之六

　　本报记者 郑春峰

　　见习记者 李晶

　　北京报道

　　2002年11月，党的十六大把眼光从国有资产管理转到国有资本管理，由从前单纯追求国有资产的保值、增值上升到追求资本回报上来，并提出对国有资产实行分级管理的设想。新的国资管理设想能否解决其自身的顽症，并成为我国国企改革最终走出历史沼泽的指南？社会各界对之寄予了厚望。

　　事实上，自上个世纪80年代起，我国就开始了国有企业及国有资产管理改革的艰难历程。党的十四大提出对国有企业实行“放权让利”、“利改税，拨改贷”的政策，不料随之引发了国有企业内部少数权力垄断、银行不良资产过剩等问题；党的十五大进一步提出“国有企业实行股份制改造”的新办法，无奈又陷入片面追求控股，股权结构不合理，国有股一股独大的窘境。

　　“改革的新政策似乎总在治理先前政策的后遗症，国企改革被纠缠在‘难而不倒、难自不倒、难之不倒’的怪圈里，”一位财经界人士在接受记者采访时这样感叹道。

　　国资改革方案犹抱琵琶

　　“我国国有资产管理体制正在酝酿一场重大变革”。

　　“今年年内，我国国有资产管理体制改革可能出现重大突破”。

　　其实，自今年下半年以来，类似的消息已经沸沸扬扬炒了好几个月。而就在近日由国家会计学院主办的一次讲座上，国家计委发展规划司副司长徐林却明确表示，国有资产管理体制改革的很多实质性内容并未完全确定，确切的改革方案目前尚无定论。

　　“方案确实并未最终尘埃落定，但新的国资管理方案出台已经‘万事俱备，只欠东风’。”有关人士预计，“明年3月‘两会’后，国有资产管理体制改革的新步伐就会迈出来。”

　　财政部一位知情官员告诉记者，新的国资管理方案在考虑法律框架时，将首先确定中央和地方管理框架，在中央和地方垂直设立国有资产管理部门。至于该管理机构的名称，还没有最终敲定，有人认为可以称之为“国有资产管理委员会”，有人则主张叫做“国有资产管理部”。事实上，十六大的报告里也没确定给机构的具体名称，而只是说要设立“国有资产管理部门”。

　　对于即将设立的国有资产管理部门的性质，十六大报告起草小组成员张卓元在接受本报采访时告诉记者：将要成立的国有资产管理机构，可以是在政府序列下面的一个特殊机构，受国务院领导，接受人大的监督。有学者提出这个机构应该由政府主要负责人、分管经济工作的负责人、经济主管部门负责人以及政府聘请的专家组成。当然了，具体的人员组成、内设机构、工作职责、运行规则以及相关制度将由国务院制定。这个国有资产管理机构将不再是政府行政机关的组成部分，不纳入政府序列，不是原来意义上的国资局。

　　产权制度改革迫在眉睫

　　从中央层面看，中共十五大制定了国有资产归国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的国资管理方针，紧接其后出台的“抓大放小”政策给企业提出了发展方向。从国资管理角度说，“抓大放小”实际上是给地方赋予更多的国有资产的自主权。

　　为了解决国有资产流失问题，国务院还专门颁发了“监事会条例”，成立了国有企业监事会，监控着182家大型国企或公司，派出了监事会主席和监事员。但由于不够规范，诸多政策没有通过法律形式确立下来致使出现了一些问题。

　　此外，从地方层面看，上世纪90年代初期，深圳、上海、武汉等地都进行了广泛的探索，但实际上在国资管理领域内一直没有取得理想的效果。国有资产的硬性效率不高、一些地方国有资产流失严重等问题日渐凸现。

　　财政部财政科研所所长贾康曾在接受本报记者采访时也曾指出：“国有资产‘产权悬置’的问题至今仍未得到解决。国有资产虽然在形式上是全民的公有财产，但在管理形式上却无人过问，进而使得国有资产频频遭到侵蚀。”

　　来自权威统计部门的资料显示，2001年，全国国有资产总计达109316.4亿元，经营性国有资产总计73149.3亿元，其中国有企业中国有资产总量为5987.2亿元。但由于体制上的原因，国有资产在管理和营运方面依然存在一些问题和突出矛盾，产权制度改革迫在眉睫。

　　“目前，我国国有资产总额约为10万亿元，但种种原因造成的国有资产流失，每年达数百亿元，这其中大部分属企业国有资产。”中央企业工委的一位官员说，当前我国国有资产流失的表现形式或明或暗，这些缺口主要在于国有资产管理、资产投资经营、企业改制重组、产权变更等环节。

　　来自国家财政部的材料也显示，2001年经营性国有资产增长仅为6.6%，盲目重复建设现象普遍，政府各部门只管投资不管退出，国有资本没有退出通道，国有资本收益权被忽视甚至被侵犯。专家分析说，长期以来，至少有三个原因直接导致了国有资产的严重流失。

　　首先，国有企业的体制和机制不活，使得它们在与非国有经济竞争中被分占、抢夺。其次，由于产权不明晰，内部管理体制不严谨，最终导致一批管理企业的人利用自己经营国有企业的身份在内部侵吞掠夺。最后由于政企不分、管理体制不顺，使得有些部门的国家机关工作人员借助合法形式利用各种手段巧取豪夺，许多企业因此破产。

　　鉴于此，国务院发展研究中心《产权制度与国有资产管理体制改革》研究小组近日提出，要加强国有资产管理，应尽快出台《国有资产法》等法律法规，规范国有资产处置的方式和办法，加大对国有资产流失查处力度，改革和完善国有资产收益收缴办法。强化国有资产的管理和监督，以资本收益为核心，根据资产规模、行业特点、经营目标和地区经济状况，改进和完善国有资产保值增值的指标考核体系和绩效评价制度，由“国资委”定期对国有资产营运主体进行考核。

　　学界推崇“三层管理”模式

　　江泽民同志在十六大报告中阐述：国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制。

　　学者们普遍认为，新的国资管理方案应要求，除中央设立国有资产管理部门外，每个省、自治区、直辖市、地级市也要设立国有资产管理部门，县级根据需要设立国有资产管理部门的办公室，作为地级市国有资产管理部门的派出机构。

　　这样，中央级国有资产管理部门只管很少数的中央企业，很多没有关系到国民经济命脉的中央级企业将会下放到地方，到省一级的国有资产管理部门，企业可以再分级，中央不干预地方决定。这样做有利于充分发挥中央和地方两个积极性，有利于企业明晰产权，形成多元投资主体和规范的法人治理结构。中央委托地方政府代表国家履行出资人权益，给地方政府充分的权力，但国家在一些特殊情况下还是保留着国有资产的最终处置权。

　　今年10月份，经济学家樊纲在谈到国资管理体制时曾说，首先要有一个明确的国有资产的代理人，即要成立一个“公共机构”去管理国有资产，这个机构是国有资产代理人，代表公共利益，确保国有资产的保值、增值。

　　事实上，樊纲先生关于国有资本管理模式“三个层次”的设想已经得到了社会各界的广泛认同。即第一层次是政府国有资产管理机构，第二层次是中间层公司，第三层次是从事生产经营的国有企业。按照这种构架，将会在政府和企业之间将增加一层中间机构，专门代表国家以国有股股东的身份对企业进行控股，并对所控股的企业行使股东的权利。

　　当下人们议论的焦点也是中间这个特殊的层次。尽管也有学者对中间层公司的有效性产生质疑，但国务院发展研究中心企业所张文魁认为，中间层公司的设立对解决国有企业“老板”所有权缺位问题有积极作用；中间层公司通过必要的监管在一定程度上遏制了企业乱投资、乱担保乃至企业“内部人控制”和财产非法转移；多数情况下对企业同时有“管资产”与“管人”的权力，可以选择、任免企业领导人，促进了经理人市场化的进程，并建立相应的激励制度；对持股的国有企业及与其他企业的资产重组有积极的推动作用；对解决企业的职工分流、社会负担过重等问题有一定的作用。

　　事实上，建立这种产权制度既要保持国家对国有资产的所有权、控制权，又要使国有资产的经营充满活力，尽可能地保持国有资产的保值增值，这是也正是国资管理工作的难点所在。

　　分别行使出资人职责

　　十六大报告中出现了一个新词——分别行使出资人职责。这个新词背后还有一段小故事：当时中央给国家体改办出了一个难题——“国有资产是统一所有好还是分级所有好？”体改办的一些专家基于应付特殊情况、优化重组、整合国家资源和约束权力滥用的考虑，认为“保持统一好”。即使不提“分级所有”，也一定要找到一个别的词汇使它实际上能够表达出地方在组织国有资产时具有分级所有的权力这样的深层意思。经过体改办起草小组琢磨再三，最终遴选出了“代表国家履行出资人职责”这个新的提法。它表达的意思是：中央政府可以、地方政府也可以代表国家履行出资人职责，这就给了地方政府更大的处置国有资产的权利。

　　权威专家就此认为，要达到“分别行使出资人职责”的目标，首先必须解决国有资产多头管理，无人负责的状况，建立起管资产、管人、管事相结合的国有资产管理机构，绝不能再搞成出资人权力分割行使，管人、管事、管资产相脱节，导致谁都不负责的事情了。其次，要在坚持国家所有的前提下充分发挥中央和地方两个积极性，授予地方政府更充分的国有资产组织职能并承担相应的责任。

　　“组建竞争性的国有资产经营公司，搞活国有资产经营，具体负责国有资产的保值增值。十六大报告中并没有提到这一点，但下一步可能会展开”，参与十六大报告起草的一位专家说，“关于组建国有资产经营公司，过去，上海、深圳、武汉等许多地方都搞过，但它们普遍存在两个毛病：行政部门一手安排和具有垄断性。”

　　此外，建立有效的监督体系，强化对国有资产及其管理运营者的监管也是当务之急，首先是对运营者的监督，其中，有法律、行政、社会、出资人的监督，要将各种监督结合起来。

　　“七龙治水”

　　此前，国有资产管理权分散在经贸委、计委、财政部、人事部、银行、组织部、企业工委等部门，这种“七龙治水”的局面使管理部门对国有资产管理各有各的政策，互相之间产生矛盾往往在所难免。

　　比如财政部行使收益以及产权变更管理职能；企业工委或金融工委行使选择经营者职能；国家计委行使基本建设投资管理职能；国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批和产业政策的制定、国有企业的破产重组兼并改制等职能，还有劳动部，它行使审批企业工资总额，也就是出资人对经营者的职能职务待遇管理职能。

　　据权威人士透露，为了改变这些繁杂的分割职能管理方式，法律方面将陆续出台有关国有资产管理法。不仅如此，出资人制度、国有资产管理制度和国有企业指标的考核体系将会得到补充和完善。

　　鉴于此种考虑，国务院发展研究中心企业所张文魁认为，应该建立“统一权责”的国有资本所有权行使机构，将各项权能集中到一个机构来行使而不是分割到多个机构来行使，并由这个机构承担清晰的责任。

　　而国务院发展研究中心李国强认为，对各部门的预算实行统一预算管理，对各部门预算管理中的行政事业资产预算单列，统一集中归口到本级政府行政事业性国资管理机构，由该机构单独执行。这样，通过加强资产管理与财政预算之间的联系，运用资产预算和统计报告对存量资产进行分析，对使用效益进行评价，使得资产的配备与单位履行的职责相匹配，并根据各单位的资产需求计划及资产处置收益形成一个完整的行政事业性国有资产预算。通过强化预算管理，能较好解决“统一管理”和“分级管理”所可能出现的弊端。

　　新浪编者注：“激情燃烧的财经岁月－《21世纪经济报道》岁末专辑”专题系《21世纪经济报道》与新浪财经联袂制作。本文为《21世纪经济报道》2002年终特刊（1－60版）系列文章之一，该年终特刊（完全版）为《21世纪经济报道》授权新浪网独家刊登之作品，所有媒体及网站不得转载，除非获得《21世纪经济报道》书面授权并注明出处。欲转载本专题相关内容、或对本专题有任何建议，请来信[e-mail]， 或致电：[phone] 转5361联系。值此新年即将到来之际，非常感谢广大网友在本年度对新浪财经的支持，欢迎赐稿与合作。

　　2002年12月30日 21世纪经济报道 第6版