论农村集体产权

　　一·公有制：概念与现实

　　公有制内涵

　　“集体产权(Collective property right)”或“集体所有制”这样的概念在主流经济学那里几乎是看不到的，它出自马克思主义经典作家，在中国又伴随意识形态的强制力而 深入人心。然而，这是一个没有得到严格定义的概念，在我国事实上是许多产权结构形式的统称。因此，讨论这个问题不仅需要枯燥的学理性分析，还要涉及语义学的问题。

　　在传统社会主义理论中，集体所有制被当作公有制的一种形式。然而，令人遗憾的是，“公有制”这一概念的准确内涵远未被看作一个常识在经济学领域得到普及。从实践看，在世界经济史上，若不考虑本世纪的“社会主义运动”，则经济领域真正的“公有制”是比较罕见的(许多学者在这个问题犯了错误)。为了不至于在概念使用上引起歧义，我们先对“公有制”概念作一简短讨论。本文按照主流经济学约定俗成的定义使用有关概念，这不仅是为了保证语言的可交流性，还因为主流经济学较之我国传统经济学更有利于对问题进行深入、正确的讨论。

　　主流经济学中的公有制是指：在一个组织或合作关系中(公有制总是存在于组织或合作关系中)，财产权利没有界定到任何个人，而归属与一定的共同体或财产所有者之间的合作组织，任何人都无权排斥其他人使用财产，大家都可以为使用这一财产而进行自由竞争；任何个人在退出共同体或合作组织时，他原享有的财产权利同时消失。在公有制产权结构中，没有排他性的使用权，没有转让权。在限定的情况下，不可能从使用公共财产中获取净收入(张五常，1987)。公有制的倡导者认为在这种产权结构中，每一个人权利都是平等的，但实践证明这只是纸面上的理想。公有制的典型形式是(各级)政府治理结构(包括国家和地方政府的财产所有权)，因为在这种形式之下，个人的退出权一般总受到极大的限制；即使能退出，退出者原来享有的利益也一般不能通过商品化而归属退出者。此外，某些社团的产权结构也类似于公有制结构。

　　与公有制相对应，主流经济学中所讲的私有制是指：财产权利的全部或一部分明确界定到个人，个人在享有财产权利时具有排他性，并可以自由转让权利，在转让时获取一定的收入；私有者之间还可以达成契约，建立起厂商组织，以其在一定程度上替代他们之间的市场关系，但在这个组织中，个人拥有退出权利，并在退出时保留自己的财产权利(张五常,1987)。这种组织奉行的原则仍是私有制的原则。

　　公有制的历史与现实

　　远古时代的经济组织曾被诺斯称为“氏族集体所有制”(1981年，117页)。“集体集体所有制”这个提法在诺斯著作中难得一用。

　　氏族制度结束后，农业土地公有制是较为罕见的。在中国传统社会的大部分历史时期，农村土地是私有的。只在少数历史时期，有过一定程度的农业耕地公有制，但有的无法长期维持，很快就瓦解；有的只是徒有其名。 欧洲历史上许多国家有所谓“敞地制”，过去曾被一些学者错误地当作公地制度。这种制度把土地分成条地(Strips)，受公共管理，但属私人所有。“公共”的含义主要在于共同放牧，而由于共同放牧，便引出了共同决定种植什么和什么时候种植的决策规则。共同是在合作方面，而不是所有权方面；是在管理方面而不是报酬方面(麦克洛斯基.D.N.，1987)。

　　真正的公地制度是近现代国家的创造，但公地大多限于林地和荒地，可耕地一般为私人所有。美国因为特殊的历史条件，曾有过大片公地，至今美国西部11个州一半以上的土地属于联邦或州政府所有(威尔科克斯，1974，462页)。欧洲国家也有这样的公地。区别于古代的“公地”，现代欧美国家的公地无论在法律上还是经济意义上都具有公地的性质。

　　有一种含混的认识，把合作社经济当作公有制的一种形式。其实，如果合作社按照合作社成员的资本缴纳额来决定投票权，并享有退出权，那么这个合作社便是一种私有经济，在西方国家被成为“合伙制”经济。在中国当前农村推行的包含“一人一票”决策规则的所谓“股份合作制”，很大程度上是传统意识形态影响下的一种不伦不类的经济组织。只要这种组织保留退出权，也不是公有制。问题是这个“一人一票”规则很荒唐。在西方经济组织发展实践中，一人一票规则出现在人力资本具有重要性的组织中，例如律师合作机构、医生合作机构等。当人力资本不具有重要性时，一人一票制必然是没有生命力的制度；如果它存在，则只是反映了意识形态的强制力。中国农业的人力资本水平尚属低下，搞一人一票规则实属荒唐。【发展不大】

　　广义地讲，政府治理结构是公有制的一种重要的也是极端的形式。诺斯认为，国家必须提供促进经济活动的公共物品或基础设施(1981，230页)。现代政府提供的典型物品是社会秩序、疆域安全、大众信息、经济稳定、居民基本保障、基础教育等无形公共物品和表现为基础设施的有形公共物品。此外，帮助私人企业避免一部分(外部性很强的)投资风险，也是政府的责任。政府在公共物品的产出与分配中实行强制权。作为极端公有制形式的政府治理结构，其所有成员是所有者(除非依法剥夺)，于是，产生了公民概念。公民虽然是所有者，但没有退出权，或者退出(如深山隐居或占山为王)的成本极高。移居国外虽然离开了一个政府治理结构，但又进入另一个政府治理结构。如果公民移居国外时有福利的损失，政府一般不会给予补偿，这是典型的公有制特征。

　　公有制的效率

　　不能一概否定公有制的效率。要区分“私人物品”的公有制和“公共物品”的公有制，前者效率低下，而后者比较而言会有较高的效率。

　　从经济学的意义上说，农业领域所利用的土地更接近“私人物品”的性质，在这个领域建立公有制通常是效率低下的。中国古代已有大量文献反映这个观点。斯密在1776年也发现公有土地的生产率是私有土地生产率的25%(张五常，1987)。发展经济学家鲍尔论述道，关于合作企业的优点，曾是早期经济发展文献的重要观点，这种情况实在难以理解。他认为，合作社只是经济组织的一种形式，它并非具有天生超过其他类型私人和公共经济组织的效率。假如合作社具有如此优越性，它们将无须官方的青睐(鲍尔，B.T，1984年，38页)。农产品生产具有竞争性，其生产量的边际成本不为零，且消费者对农产品的消费很容易保有排他性，这正是通常所说的私人物品的主要性质。私人物品生产领域的各种资源(包括土地资源)在使用中也具有竞争性，例如(在其他条件不变的情况下)扩大农产品的供应总是要扩大耕地面积。对农业用地如果实行典型的公有制，就会发生类似“囚犯困境”的两难处境：每个人都追求利益最大化，结果大家都奔向毁灭(奥斯特罗姆，1990)。若深入分析，这种情形的发生与约束私人竞争行为的监督成本有关，农业行业的性质决定了这个成本非常高昂。

　　普通农民对人民公社制度作出的反应首先是怜惜劳动投入，以“搭便车”来获取一个正的外部性，而农民的这种行为一般很难得到监督。除过农田基本建设，田地作业的监督是非常困难的；更重要的是作业小组长一般没有逃避劳动的手段，也没有监督他人的激励，自然也是一个“搭便车”者。所以，人民公社时期农田基本建设搞得不错，但粮食产量很难上去。

　　然而，土地资源中包括不少“公共物品”，例如，为了保护环境而建立的国家森林，其提供的环境产品是典型的公共物品，在同样的环境指数下，增加环境消费量的边际成本可以是零或很小；在污染源均匀分布的情况下，人们不会为环境而发生追逐森林的竞争。当然，国家要付出保护国家森林不致被私人侵犯的成本，但这已经是另一层次的成本问题了。至于城市建筑用地的公有制，因行业的特殊性，其土地使用中的监督成本是比较低的。总体上看，在“非农业土地公有制”中，土地使用的监督成本较低，上述两难处境不易发生。

　　二·国家与集体所有制的关系--兼与周其仁商榷

　　周其仁先生在我国农村问题研究领域卓有成绩，他近年在农村产权关系变革方面研究的代表作是1994年发表的《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》一文。这一文献的主要贡献是在我国农村问题研究领域准确地应运了较先进的理论分析工具，提出并深入分析了这一研究领域中多年被忽视的某些重要问题，从而促进人们对这一问题的讨论上了一个台阶。但是，依笔者之见，周其仁在这篇文献中对一些历史事实的判断是不准确的，有的判断过于轻率；有的重要问题虽已发现，但被一笔带过，或被淹没于某些次要的分析中。

　　仅就基本方面而言，这一文献的问题是：1·对传统集体经济的存在性未给出合理的解释。2·“国家”在分析中被当作一个抽象物，似乎存在一种力量在为某种独立的国家利益而奋斗。事实上，奥尔森的理论提出以后，对国家的分析应该转化为对操纵国家机器的利益集团的分析。3·作者区别了“政治运动分配产生的产权”与“交易产生的产权”(第四节)，似乎前一过程没有交易，后一过程没有政治。这是一种似是而非的说法。事实上，意识形态，文化传统，乃至社会集团的暴力潜力都会对交易的过程和结果发生影响。例如，在中国农村尚不普遍的土地使用权“交易”中，乡村权势阶层拥有的各种非市场资源使其处于非常有利的地位。4·因为上述问题的存在，这一文献基本忽视了中国社会集团之间的力量对比对于农村制度变迁的影响，从而减弱了这一文献在理论上的预测能力。

　　人民公社实行了较为典型的农业公地制度。但这个制度的产权关系是非常复杂的。周其仁先生对这个制度的定义是：“集体公有制既不是一种共有的、合作的私人产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排”。这种制度“同时损失了监管者和劳动者两个方面的积极性，其要害是国家行为造成的严重产权残缺”(周其仁，1994)。周的这个判定大体上是正确的，但不能过分夸大国家对集体地产经营的控制能力。国家，特别是中央政府，对基层社区的监督、控制是要支付成本的；通过多年的重复博弈，地方政府与农村社区发展出了一套对付中央政府控制的办法，这些办法被证明是行之有效的。

　　国家控制集体经济的能力有多强？

　　国家不可能长期维持一个效率极低的产权结构。农民在集体经济中的机会主义行为是集体经济低效率的基本原因。但如果农民的机会主义行为存在一个极限，使得集体经济尚可保障其成员的生存水平(周其仁对这一点是肯定的)，那么集体经济就很难瓦解，国家对集体经济产权的维持也就难以从根本上动摇。事实上，农民在公有制经济中是否实施机会主义行为，与其受到的监督的有效程度有关。没有证据表明，农民的机会主义行为因危及到生存而存在一个极限。当生存问题发生时，我们看到更多的情形是人们逃荒要饭，结伙打劫，或者聚众起事。总之，人们这时退出制度的机会成本大大降低了，铤而走险便是唯一道路。安徽小冈村的村民们在遇到生存危机时，就走了这一条道路。如果机会主义行为可以收敛的一个极限，能够允许一个生存水平存在，历史上的暴力与制度创新就无法得到解释。

　　周其仁注意到了人民公社时期“队为基础”的历史事实，但却仍认为国家控制的这种经济“使一切排他性制度安排(在国内)成为多余”(1994，第1节)。事实上，这种排他性制度安排尽管程度极为有限，但仍有其意义。“队为基础”的制度在一定程度上不至于使人民公社的激励作用丧失殆尽。由人民公社退回到“队为基础”，反映了政府集团对公社制度的维护力不从心。

　　农业公地制度的最主要的特征是公社成员的退出权受到政府的极大限制，但并非完全没有。周其仁注意到人民公社大部分时期存在“自留地”制度，并以“部分退出权”名之。事实上，还有一种消极的、然而也是极为重要的“退出权”--农民离开生产队去逃荒要饭。农民的这种退出方式，政府集团也是难以控制的。

　　国家的暴力潜力起什么作用？

　　周其仁讨论了这样一个问题：国家通过土地改革创造了小农私有制，后来国家意志改变，决定建立公有制，农民似乎也就顺从了国家的意志，这是为什么？周其仁的回答是：私有权获得方式不同，私有权的强度也就不同。其中隐含的意思是，农民从国家那里分到土地，这个私有权的强度比较小，农民放弃这个私有权也就不甚困难。这个分析的逻辑关系不清楚。私有权的强度与私有权的残缺程度有关，而与获得方式无关；中国历史上许多朝代都给农民分配土地，农民并不因此而不珍惜。在建国前后的土地改革中，对地主的暴力打击直接来自社区的农民；农民完全有理由认为是自己从地主手里夺得了土地。 事实与周的分析相反，合作化时期农民是有抵触的；推动合作化进程靠政府拥有的强大的暴力潜力。喜气洋洋的合作化运动只存在于柳青、浩然的小说中。在一些老的解放区，因为土改以后又出现了两极分化，合作化事实上又成了一次土地改革。 从产权关系上说，恰恰是私有权的强度决定私有权的获得方式，而不是相反。一个社会的私有权越是残缺、得不到保障，私有权的交易价值就越低，人们就越是不愿意购买私有产权。依笔者的理解，合作化的主要推动力是政府的暴力潜力，分散的农民根本无法与之对抗。

　　究竟如何认识国家与集体产权之间的关系？

　　所谓国家与所有权的关系，也是政府集团与所有权的关系。周其仁对这个关系的研究给人以启示，但是，政府在多大程度上介入产权关系的界定，这种界定又在多大程度上影响经济增长，受许多复杂因素的制约；由一个国家一个时期的情形概括出一般模式是缺乏解释力度的。作为一种初步讨论，把这种关系分别放入“长期”和“短期”两种环境进行考察，或许是有意义的。

　　从长期看，政府集团对所有权的界定，从而对一种制度的创造和维持，诚如周其仁所说，与它控制这一制度的费用-收益结构有关。在与其他社会集团的谈判、妥协过程中，费用与收益是决定政府集团行为的最主要的变量。在一个较长的时间里，低效率的产权将会增大政府控制的成本，降低政府控制的收益，从而逼使政府集团调整自己介入产权界定的程度和方式，其后果通常形成经济增长的条件。从历史经验看，在这个过程中政府集团多数是被动的，这是因为民间集团从新制度的创造中获取利益以后才能产生与政府集团谈判的力量。这个过程具体有多长，各民族是不同的，引起差异的主要原因可能与民族的知识积累水平、民族的身体素质等人力资本因素有关。

　　从短期看，意识形态因素、控制集团领袖的禀赋等因素都可能影响政府介入产权界定的程度和方式。当政府拥有强大暴力潜力时，这种介入作用也会很强大。而且，这种介入也不一定是妥协的结果，即使是妥协，也是政府暴力资源在起压服作用。这种情形下的介入会具有任意性，并且，其后果对经济增长来说也有好坏两种可能，其中好的后果会对经济增长发生良好作用。这种例证在现代经济史上并不鲜见。

　　三·人民公社制度的“存在性”解释

　　从1953年开始的合作化运动，到1958年的人民公社化，究竟是什么力量促发这个过程，很难作出准确判断，这里也不便作详细讨论。但其中意识形态的作用决不可忽视，传统意识形态包含了对公有制效率的充分肯定。

　　真正需要回答的问题是，这样一个制度为什么竟然存在了几十年(原苏联存在从时间更长。如果没有反复的政治运动，或许中国的人民公社制度也不会很快导致所谓农村经济到了“崩溃的边缘”，从而存在一个更长时期。)？这个秘密恐怕在于人民公社的公地制度的“异化”，即人民公社制度的实际产权关系背离其名义产权关系而发展。

　　人民公社公地制度并非完全典型的公有制，而是一种异化了的公有制。人民公社的生产活动，不是如经济学家喜欢讲得那种公共渔场竞争性地捕鱼活动。有两方面的规则在一定程度上抑制了人民公社制度的效率损失，但同时也意味着公有制的异化。

　　一是社区划分规则。土地被规定为集体所有，每一个集体成员不仅没有退出权，也没有进入其他集体的权利。这样一来，有一些自然条件好的集体，就有可能把级差收益留在自己的社区里，并使其成员获得好处。其他集体的成员要进入自然条件好的集体，受到严格的限制，一般是不可能的。这个规则在社区层次上承认了产权的排他性。这就包含了激励。所以在人民公社时期，在自然条件好的集体里，农民生活水平普遍高于一般水平。如果这个规则被取消，相应的激励作用立刻消失，其后果是灾难性的。不幸的是，我国人民公社的历史曾提供了这样的例证。1958年，社区的边界被打破了，随后便是连续三年的大饥馑。从公有制的本来意义上说，规定社区边界是一种异化，社区越小，异化越突出；如果社区成员的数量变成1，则公有制就变成私有制了。在人民公社时期，有的生产队的规模比较小，如果生产大队的平调问题不突出，生产队之间就会有竞争，于是也有效率产生。这是当年的事实。这种情况也印证了奥尔森的集体行动理论。足够小的团体可以采取集体行动，随着集团的变大，促使采取集体行动的动力总是减弱的，并且，当集团变得足够巨大时，这种动力就完全消除了(Olson,M.L.1965)。当然，社区划分规则不能消除内部“搭便车”产生的效率损失。

　　二是等级规则。按照公有制的本来含义，每一个人都是无财产的，财产是大家的；在大家的这口锅里，每一个人的利益享有份额是平等的。如果真正实行这个规则，公有制社区将不会有监督激励，公有制社区也将无法存在，所以张五常说，“纯粹”形式的公共财产难得发现；为了保障公有制的存在，“使用资源的权利，以及从中获得收入，便按等级来规定”(张五常，1987)。在过去的年代里，中国按照干部级别享受不同的消费品供应权利，完全是明文规定的。至于在农村的生产队或生产大队里，公社成员内部虽然没有明确的级别区分，但隐蔽的级别是存在的。例如，大队书记的荣誉头衔、晋升机会等，是一般的公社成员不会享有的；至于干部们因为信息隐蔽造成的特权，更是普遍存在的。这种制度安排是对公有制本来要求的权利平等规则的否定，因此是公有制的一种异化，正是这种异化，才使得干部们有了某种监督的积极性。周其仁认为，“行政升迁机制对人民公社的基层干部不起作用”(1994，第2节)，因而判定行政等级制对他们起不到激励作用，无法替代剩余权的作用。周的这个论点首先不是事实。在人民公社时期，有不少国家干部是从生产队干部中选拔起来的，有的甚至身居高位，尽管他们的比例不大。更为重要的是，周的观察结论是事后得出的，而在当时情况下，因为没有一个正式的制度限制从生产队干部中选拔国家的干部，所以当时的生产队干部完全可以有一个被提拔的预期，这种预期是对他们的激励。

　　人民公社制度也没有完全消灭公社成员的“退出权”。从人民公社时期各大城市普遍存在的“遣返人口”问题看，逃荒要饭问题具有普遍性。农民的这种“退出”，给各级政府以一个低成本信息，表明公社制度的低效率。这无疑是一种不可忽视的政治压力。允许“自留地”存在，以及对农民逃荒要饭的禁而不止，并没有解决农民在公地上劳动的激励问题，但缩小了公有制的“领地”，使公有制变得较能够容忍。

　　传统理论不能解释这样一种现象：为什么同样实行所谓“集体所有制”，有的农村社区经济发展好，而有的社区却很差；通常是差的极差，好的则极好。传统理论倾向于用干部思想水平的差异来解释这种现象。实际上，只要仔细观察，就不难发现凡是所谓发展好的社区经济，都以工副业来支撑；而发展差的社区则大多以农业地产经营为主。周其仁注意到了这二者的一些区别，如“前者面向市场生产因而可以由社区获取剩余，后者的剩余则几乎被国家独占；前者可以资产流动重组，后者被禁止买卖租佃；前者由社队干部及其委托的社区精英控制，后者几乎完全受制于国家”(1994，第3节)。这些区别无疑是存在的，但另一个涉及效率的更重要的区别却在这里没有被提到，这就是两种情况下乡村干部的特权赖以存在的条件很不相同，因而特权的强度也极不相同。干部活动的信息越是容易隐蔽，特权就越是容易受到保护，干部也就越是有监督他人的积极性。而村办工副业的发展会加强干部活动的信息隐蔽性(面对普通农民，干部在单纯农业生产中活动的信息隐蔽性极差；但在工副业中极强，因为普通农民极难把握工副业活动的信息。这完全是由技术性原因造成的)，从而加强了干部活动的特权，并反过来使干部为了利用这种机制，而进一步扩张集体经济中的非农产业。于是我们看到，那些好的农村集体经济，总是越发地好(这里对好坏不作价值判断)。这便是中国乡村发展乡镇企业的内在冲动。人们可以观察到，大凡成功的农村集体经济，都由乡镇企业而不是由农业来支撑；干部也都享有几乎不可动摇的特权。不少发达社区的干部为了强化信息的隐蔽性，已经顺利地实现了领导班子的家族化。人们还把这种经济叫成公有制经济，其实它的异化程度已经很高了。已经揭露的天津大邱庄禹作敏，不过是冰山一角。

　　如果公有制通过异化而产生的激励功能(特别是干部的监督激励)能达到私有制企业的水平，那么从社会功利的角度看，人们可以睁一只眼，闭一只眼，不必品头论足。但是，这种可能性是不存在的。关键问题是公有制在意识形态上不承认干部的特权，在社会主义国家的法律上也不承认。因此，这种特权是没有保障的，甚至干部职位的保留也没有一个稳定的规则。干部对未来收益的预期是无法稳定的，其行为必然是短期收益的最大化。这样一来，那些需要长期投入才可以实现的效率就无法在这种公有制结构中实现了。这一判断正在由我国传统乡镇企业的相对衰落和私人乡镇企业的兴起得到证明。

　　四·农地承包制及其蜕变趋势

　　农地承包制作为制度创新的意义

　　什么样的制度变化才属于制度创新？这个问题不搞清楚，就会把一些消极的制度变化看作是制度创新。制度创新的最终后果应该导致人均产出(包括公共物品)水平的提高和人均消费水平的提高。根据历史的经验，能够导致这个后果的制度变化有这样几个最基本的特征：1·制度变迁导致个人所有权的建立。西方学者把西欧“圈地运动”看作制度创新，是因为他把过去私人(贵族)在法律上拥有的土地所有权转变为在经济上产权较为明晰的私人土地所有权，并创造了自由的、在法理上可以拥有财产的劳动力。个人所有权的创造是现代史上制度创新的起点(诺斯等，1973)。2·形成以市场关系为基础的产权交易制度。3·新制度所导致的社会交易成本趋于降低。制度创新不是短期降低制度的运行成本，也不是在某个环节上降低不合理的制度的运行成本，更不是降低一部分人对另一部分人的控制成本。某些文献在这方面的认识犯了一叶障目，不见泰山的错误。

　　制度创新的蜕变，是指制度创新过程全部或局部地发生逆转。蜕变意味着对个人所有权建立的否定，意味着非市场关系更广泛地渗透到产权交易中，意味着制度运行的交易成本从长期看将日益增大。

　　承包权实质上是对所有权的分割。承包合同越是长期化、固定化，承包权对所有权的分割程度就越高。另外，在我国现实中，土地承包权是有价格的，这个价格的存在便证明承包权对所有权的分割作用；承包权对应所有权的价格越高，承包权对所有权的分割程度也就越高。只要使用权与所有权发生分离，就有使用权“蚕食”所有权的可能性，甚至使所有权完全丧失。有的中国学者近期研究证明，在现有中国农地承包制下，承包权越稳定，农户的收益越高(陈继宁，1997)。实际上，土地承包权越稳定，土地公有制越接近名义化，土地私有的意义越强，那么土地收益的提高就不难理解了。承包制是中国农民的一种创造，其意义在于通过分割所有权来使僵化的所有权“名义化”，或者说使集体所有权发生异化，从而产生效率。类似的情形中世纪后期在欧洲农村出现过。中国出现的农地承包制与过去集体经济制度相比较，可以说是制度创新的结果。

　　承包制蜕变的可能性

　　我国的农地承包制没有把所谓承包权与所有权的关系固定化、明晰化，从而使承包制的包容量很大，可以容纳不同的产权结构设计；在实践中，它也没有统一的形式；作为农民的一种自发性创造，它是一种易于操作的改革方式，具有很大的灵活性。“承包经济几乎到处是因地因事因人制宜”(周其仁，1994)。但承包制也因此包含了蜕变的可能性，其表现是在承包权与所有权关系的人为操作中，弱化承包权，强化所有权(其实质是乡村权势阶层的所有权)，并使土地转移的过程受到更多的非市场力量的控制。

　　乡村权势阶层推动承包制发生蜕变

　　在人民公社时期，公社制度的共同贫穷产生了一种力量，使乡村社会潜在的精英阶层与普通农民能够用一个声音说话，并承担起组织农民对抗人民公社制度的任务。当时大部分地区乡村精英从事其他产业的(综合)机会成本极为高昂，他们走出农业生产领域的希望很渺茫。生产大队(特别是以农业为主的社区)内部的干部因为其行动的信息隐蔽程度低，因而特权的价值不大，所以对人民公社制度缺乏热情。其他有文化、敢于冒风险的农民也由于政治威胁无法将自己的特殊禀赋货币化，而憎恶人民公社制度。总体上看，当时乡村精英没有从普通农民中分化出来，他们与普通农民的利益是基本一致的。只要政治威胁稍有减轻，农民就搞包产到户。这种组织成本对农民来说是很低的，农民有类似的经验知识，而且谈判成本也不高。所以，1980年前后农村土地制度的变革非常迅速，农民的步子总是超过政府的调子，与今天的情形形成明显反差。当时的迅速变革固然与新制度符合农民利益有关，但从变革的可操作性上看，农民内部没有分化，利益要求一致，特别是精英阶层的积极性很高，是关键性原因。

　　人民公社时期只有极少数兴办了工业的生产队才从普通农民中分化出了精英阶层，由于工业生产的特性，他们的行动隐蔽性高，特权大，只要人民公社制度不反对农村工业，他们就不反对人民公社制度。所以，在80年代初农村生产责任制风行全国之际，那些拥有工业的“学大寨”的先进生产队几乎一致反对推行生产责任制，有的至今没有搞土地承包。

　　我国改革开放以来，政治民主化的进步，经济的市场化日益深入，传统意识形态逐渐淡化，乡镇企业的迅速发展，以及中央对地方旧的控制手段弱化而新的控制方式尚不成熟等等，促进了乡村权势阶层的崛起。在这个背景之下，乡村权势阶层控制的各种资源大大增加，基层政权对乡村权势阶层的依赖程度加深，使乡村权势阶层的独立性大大增强。乡村权势阶层的构成主要是：村级干部，乡村先富裕起来的人，一部分乡级干部。后者包括乡级主要官员，以及乡村信用机构、粮食收购机构、司法机构、土地管理机构、民政机构等能够对农民收费、罚款的机构的主要干部。“乡村权势阶层”只是一个分析性概念，意指他们有权力、有势力，受普通农民的敬畏、羡慕、妒忌，也有时是愤恨。使用这个概念并无针贬这一阶层的意思。

　　由承包制蜕变的具体形式可以看出，推动承包制发生蜕变是乡村权势阶层的利益所在。

　　承包制蜕变的具体形式

　　蜕变形式之一：“双田制”。肯定“双田制”的创新意义是不恰当的(骆友生、张红宇持此观点。1995)。“双田制”表面上简化了村干部与农民之间的关系，降低了村干部对政府的代理成本，但从长远看它将增大暖社会的合作成本。“双田制”强化了本来已经被淡化的集体所有制意识，不利于农村深化改革。此其一。其二，“双田制”的要害是增大了乡村精英控制的非市场资源，特别是提高了乡村权势阶层对普通农民的控制能力，不利于农村市场经济的发展，也不利于乡村精英向现代社会集团转化。

　　蜕变形式之二：“四荒地”拍卖。“四荒地”拍卖可以看作一次性出卖数十年的土地承包权。从拍卖合约规定的内容看，土地的集体所有权已高度弱化，使用权对所有权的分割程度很高。但是，问题首先在于许多地方的“四荒地”被农村社区之外的投资者买走，使问题变得复杂。所有权的分割不只受法律的影响，还受社区传统社会结构和习惯力量的影响。社区农民把土地看作自己的，把社区之外的人以低廉的价格买走自己的土地看作非法侵占。农民的这种“合法性”意识根深蒂固，由此使这种产权结构的效率大打折扣。概言之，用这种方式难以建立有保障的个人产权。其次，购买土地使用权的人从所谓集体手里买走，与从个人手里买走是根本不同的。与预算软约束的集体进行交易，较完全的市场机制无以形成，地租不是土地的边际收益，地价也不是地租的资本化。第三，从土地资源升值潜力看，拍卖“四荒”地给社区之外的人，意味着未来农业利益的分配格局把世代耕种土地的农民抛到一边，潜伏着未来严重两极分化的隐患，这将给制度运行带来很大的交易成本。

　　蜕变形式之三：重新回归农业集体经营制度。近几年出现的集体农场、厂办农场作为一种农村产权制度深化改革的模式被广泛宣传，具体有顺义模式、南海模式等。苏南地区的某些县也普遍发展了这种模式。这些地区的做法不尽相同，但共同点是收回农户对部分土地的承包权，从所谓规模经营的需要出发，实行农业生产的集体经营。承包制蜕变为定额计酬、小段包工等琐碎的管理办法(无锡县)。实行集体经营制度的社区政府(包括村委会)一般认为，过去的家庭联产承包责任制造成土地耕作的高度分散，不利于土地的规模经营，已经不适应农业生产力进一步发展的需要。实际上这一论点是站不住脚的。规模经营是一个复杂的问题，它涉及产品价格、要素价格、专业化分工水平和土地制度等多方面因素，需要有一个较长的发展过程才能实现。农业规模经营的一个重要条件是资本大规模地替代劳动，而目前农业劳动力严重过剩，劳动价格低，资本替代劳动的条件不具备。而退回到集体经济制度，本文前述一切集体经济的弊端将不可避免。

　　蜕变形式之四：撮合“种粮大户”。“种粮大户”的产生在不少地方是一种政府行为。社区政府介入土地转包，往往扭曲土地承包权价格，且在三角关系中会增加土地转包的交易成本，无疑会造成效率损失。承包权买卖双方直接见面，没有非市场力量介入，关系较为简单，交易价格能反映资源的稀缺程度，效率应该更高。许多地方的实践已经证明，人为撮合“种粮大户”是失败的。

　　补充说明

　　1·承包制的蜕变只是一种趋势，这种趋势的背后是乡村权势阶层的强烈的利益驱动。作为一种趋势，它是一个渐变的过程，作者并认为它已经达到了相当的规模。至于这个趋势在什么时候会引出一个质的变化，则取决于一些外部的因素，特别是中央政府的行动。

　　2·承包制蜕变的趋势在全国各地是不平衡的。这个趋势与土地的潜在市场价值成正比。一般来说，经济发达地区土地潜在市场价值高，掠夺农民土地的收益也大，因而对乡村权势阶层的刺激也大。经济不发达地区的土地潜在市场价值小，承包制的蜕变趋势就缓慢得多。

　　3·用历史的眼光看，承包制的蜕变也有可能导向农业的现代化，只不过这个蜕变的过程意味着对普通农民的无偿剥夺，因而是一个更痛苦的现代化过程，甚至是一个导致社会不稳定的过程。

　　五·农业集体制度的改革路径

　　改革路径：已有的“理论供给”

　　1·农地国有化主张。曾有人主张强化独立于土地所有权的土地使用权，使土地所有权纯粹形式化，并把这种形式化的所有权收归国有，建立土地国有制度(杨经伦，1992；林叶，1992)。这个主张虽然充分认识到了土地“集体产权”性质的弊端，但却忽视了土地国家所有制的其他后果。国家所有权需要在农村确定代理人，因土地用途不同，代理关系的交易成本也会很不相同；在耕地上可能发生很高的代理成本，从而造成效率损失。实行土地国有化以后，设想通过强化土地的使用权来使国家所有权“名义化”，借此创造产权效率，似乎很有道理，但是，集体产权也可以名义化，且制度操作成本可能更低，农民更容易接受。从历史上看，土地国有制度就是一种很不稳定的制度(赵冈、陈钟毅，1991，1-40页)。

　　2·“退出权”方案设计。林毅夫先生认为，农村集体经济效率损失的原因是农民退出集体经济的权利被剥夺，使得集体中可能存在的“重复博弈”变成了“一次性博弈”(林毅夫，1990)。于是，设计一个“退出权”便自然是改革集体经济的手段。但林毅夫不承认这种改革是涉及所有权的改革。事实上，一个组织是否存在“退出权”，是判定其所有权性质的基本标志。“退出权”设计方案，实质上是一个所有权改革方案。

　　3·私有化主张。这种主张少有公开文献报道，但各种议论汗牛充栋。如果仅仅考虑新古典主义通常涉及的变量，那么，将耕地所有权完全划归农民无疑会大大提高农业生产效率，并大大促进中国农村进步。但是，在当前中国国情之下，如果推行这一制度，会加强改革反对派的符号资源优势(这是新古典主义经济学没有认真研究过的变量)，可能阻碍中国改革。土地私有化还会大大加快普通农民从土地上被抛出的速度，从而引发极严重的社会后果。

　　4·充分肯定近几年农村“自发”出现的“需求诱致性制度变迁”。这方面文献的代表作是骆友生、张红宇两位先生提供的一份颇启发性的研究报告(1995·1)。但这个报告把近年农村出现的“双田制”、“规模经营”和“四荒地”拍卖等看作农地制度的新一轮创新，对此，本文的前述分析已予以否定。

　　改革方案：假设与结果

　　假设中央政府采用下述农地制度改革的方案：

　　1·农村耕地承包权统一化、长期化、商品化。统一化是指所有耕地按照一定标准承包给农户，取消“双田制”等一切村干部可以在短期内任意发包耕地的权力，制止向“集体化”的回归。长期化是指耕地承包期延长至100年左右，承包权可以继承。商品化是指承包权可以买卖。在这个原则下，实行土地承包权的重新调整，除乡村道路等公用设施占地外，其他一切农地根据承包权划分给农户。

　　2·采取“单一规则”限定土地经营规模。以县域为单位，确定农民人均耕地面积，规定每个农户拥有土地使用面积的最高限额为农民人均耕地面积的一定的倍数(例如为20倍)，这个倍数的确定或调整有立法机关确定，但调整的周期应在若干年以上。按照这个规定，人多地少的地区单个农户土地拥有的最高限额将小一些，而人少地多的地区单个农户拥有的土地最高限额将大一些。

　　3·在目的、范围和程序等方面严格规范公共建设对农地的征用。农户的农地被征用超过一定比例时，其家庭的劳动力按相近的比例由公共部门安排就业(土地被公共部门征用，意味着公共部门的扩大，优先吸收土地被征农户的劳动力就业是完全有可能的)。其他一切盈利性活动对土地的征用，完全按照市场原则进行。

　　4·以上原则作为法律的核心内容，由立法机关议定推行。

　　这个方案的优点在于：

　　1·把承包权与所有权的关系固定化，大大强化了承包权，使承包权在经济意义上更接近农地的个人所有权，从而创造了农地制度长期创新的稳定的历史基础。同时，这种方式避免了农地私有化产生的种种弊端，特别是化解了守旧势力的意识形态资源，有利于降低制度创新的操作成本。

　　2·抑制乡村权势阶层崛起的速度，并使他们对土地的夺取按照市场化的原则进行，其地权价格将反映土地资源的稀缺状况，不仅有利于土地资源的合理利用，也有利于乡村权势阶层转化为现代农场主阶层和工商业资本家，从而使中国农村现代化进程能够稳步前进。同时在这个过程中普通农民也有可能减轻失去土地、另谋生路的痛苦。

　　3·由“单一规则”确定的土地占有最高限额防止产生大土地所有者，同时还照顾到了不同地区的差异。从台湾的经验看，土地限额的法律规定不会产生很高的监督成本，在实践中是完全可行的(应廉耕，1983)。

　　4·土地占有最高限额的“单一规则”事实上在不同地区之间给出了不同的土地占有最高限额。因为我国一些落后地区往往人少地多，落后地区的最高限额将大大超过人口密集的发达地区，所以，这个制度性差异将刺激农业投资者到落后地区从事大规模农业经营，从而有利于地区经济的平衡发展。

　　5·向公共部门售出土地使用权的农户的劳动力由公共部门安排的规定，不仅具有可行性，而且也减少了农村剩余劳动力转移的不确定性，有利于稳定农村社会。

　　6·这个方案还简化了中央政府和地方政府的关系，减少了中央政府农地制度变迁进行控制的成本，因而是一项成本较低、收益较高的改革方案。同时，这个方案也使乡村权势阶层与其他社会集团的关系更容易货币化、公开化，从而有利于全社会各主要集团间的关系较为健康地发展。

　　这个改革方案预期可能产生一些问题，但这些问题是不能解决的，这里暂且不予讨论。

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