存款保险机构应当是风险监管机构

　　一家银行如果倒闭，存款者在其中的存款可能就即时灰飞烟灭，而且由此产生的恐慌心理还很可能传递到其他银行，威胁金融体系的稳定。此时，如果能够对存款进行保险，岂不是可以很好地稳定银行体系？这就涉及到存款保险制度的建立问题。

　　随着利率市场化提上议事日程，金融机构之间的竞争必然会加剧，有的金融机构可能会出现一些经营失误，于是，如同大多数市场经济国家一样，少数银行出现经营困境、乃 至退出市场，都是不可避免的，但是，金融风险的高度传染性可能会使个别金融机构的风险迅速扩散为系统性的风险，此时通过建立存款保险制度来维持金融体系的稳定就变得更为重要。放开民间资本进入银行业、放松对民营银行的管制的呼声也日渐高涨，相应地也提出了建立存款保险制度的问题。

　　那么，是不是一建立了存款保险制度，少数银行陷入困境可能带来的金融风险是否就消失了？民营银行原来所承担的风险是否就化解呢？这是影响到对存款保险机构的职能定位的重大问题。

　　在面对存款保险制度的问题上，首先需要明确的是，存款保险机构只是转移了风险，而不是完全消除了风险；存款保险机构不是一个具有无穷的吸收风险能力的保护伞，而实际上是一个风险监管机构。与最近刚刚成立的银行监督管理委员会一样，存款保险机构也应当首先是一个对所投保的存款机构进行风险监管的机构。特别值得指出的是，在当前的中国，存款保险机构应当主要不是为了保护银行不破产，而是为了保护存款人，保护在银行破产时能够维持金融体系的稳定，是为了代表存款人更好地运用专业化手段来监督银行的风险状况。应当说，这是澄清对于存款保险机构许多误解和曲解的关键所在。

　　一 不能片面强调和高估存款保险机构的风险承担能力

　　正是因为存款保险机构首先是为保护存款人利益的、面向银行的风险监管机构，因此，不能片面强调存款保险机构的风险承担能力，也不能高估其风险承担能力。在当前的市场环境下，强调这一点显得尤为重要。实际上，从国际经验看，如果没有健全的银行体系、没有有效的金融监管，而是幻想就风险转移到存款保险机构，那么，存款保险机构必然体系可能被大量的问题银行拖垮。正由于此，许多新兴市场国家、包括一些转轨经济国家，在考虑建立存款保险机构之前，通常会对原有的银行体系的风险进行全面的清理，如匈牙利等国等曾经大规模地对银行进行重组，用国家债券换购“历史遗留”的坏账，并由国家向银行补充资本，并且加强对银行业务、监管、会计和破产方面的立法。在此基础上，匈牙利才于1993年着手建立了存款保险基金(NDIF)。在清理改革之后的银行体系基础之上运行的存款保险体系，可以更为专注于对银行风险状况的监督和对存款人利益的保护，而不是扮演金融风险“救火队”的角色。

　　二 存款保险机构的风险监管是对现有金融监管能力的补充，但是不能替代现有的监管职能

　　从金融市场运行的角度看，维持金融市场的稳定主要依赖渐次推进的不同金融手段，这主要包括：严格的、高水平的、审慎的银行监管；中央银行及时、合理的最终贷款人功能的履行；完善、稳健的银行破产清算程序，在此基础上，才是依靠存款保险制度的建立，来保持银行的有序退出及其退出过程中的金融体系稳定。无论是在现实出现的时间顺序还是理论的逻辑顺序上，我们都不能期望存款保险制度能够替代银行监管机构的金融监管能力的提高、替代中央银行的最终贷款人只能、替代必要的银行破产清算程序。

　　在完善的金融市场体系中，金融监管、中央银行的最终贷款人角色和银行的破产清算，是抑制银行盲目冒险的重要支柱。通过市场机制的运行和信息的传播，这些都可以形成促使银行稳健经营的重要力量，如银行债权人可以通过收回存款或要求更高的利率来对高风险银行施加市场纪律，股东也可以发挥类似作用，银行监管当局能直接约束银行的经营活动，并在银行偿债能力受到威胁时规定正确的纠正程序。因此，在考虑存款保险制度时，必须要在尊重和维护已有的监督机制、约束机制的基础上进行，否则，不正确的存款保险制度可能会成为引发金融动荡的根源，例如，金融界就有学者认为，以固定费率而不是与银行风险挂钩的存款保险和推迟银行关门为主要特征的金融安全网是80年代美国储贷机构系统性破产的唯一最重要的因素。

　　因此，当前我们不仅不能期望通过建立存款保险制度来替代金融监管的低效率、来弥补中央银行应当承担的最终贷款人角色，也不能指望建立存款保险制度之后就永远不出现银行的破产清算，因为这是市场约束和市场纪律在金融机构市场竞争的必然表现；我们也不能指望存款保险制度能够弥补历史形成的不良资产所可能导致的银行经营困境，也不可能期望存款保险制度能够转嫁市场应当给予那些已经陷入经营困境的金融机构的惩处，同样不可能期望通过存款保险制度来掩饰金融市场化程度低下所带来的金融资源配置的低效率。

　　存款保险机构的监管职责，在一定意义上可以说来自于存款人。对存款人而言，其分散性、对银行披露信息理解的非专业性以及协同监督的可能性，都使得存款人实际上并没有足够的能力去监管银行，事实上大多数存款人在选择银行时只是以银行的声望和规模为依据，很少有存款人能对银行实施有效监督。即使部分存款人有足够的动机去监督银行，也难避免存款人彼此之间的“搭便车”行为，小储户总是以大储户的行为为依据，结果是理性的存款人在观察到一定数目的存款人在提取存款时，也会认为别人比自己掌握了坏消息而加入挤兑的行列。依赖存款人来行使银行监督，在现实生活中几乎是难以想象的。与此形成对照的是，存款保险公司可以更好地代表存款人的利益对银行进行监管。

　　三 存款保险机构的运作要充分借鉴成熟市场的风险监管经验和教训

　　目前，许多国家和地区都已经建立了存款保险机构，其中的许多经验教训制度汲取，特别是其近期的一些发展演变趋势尤其值得关注。例如，美国联邦储备委员会主席格林斯潘2002年中就表示支持对美国的银行储蓄保险制度进行改革，但反对提高政府对存款保险的限额。他认为，如果目前提高限额就等于扩大政府对银行的保护，增加对银行的补贴，减少市场机制的刺激作用，并不能使公众真正受益。几乎是同时，从2002年4月1日起，日本对其存款保险进行了较大的改动，政府不再对储户的存款承担全额保险的义务，只对存款及利息总额1000万日元内的部分承保，其目的是希望增强银行与储户间的监督约束机制，减小存款保险所带来的负面影响。中国香港地区也正在着手考虑建立存款保险制度，其基本的计划特点是考虑将存款保险计划的承保上限初步确定为十万港元，在存款保险计划推行初期，香港倾向于采用以受保存款数额为基础的划一保费评定方法，同时考虑到当存款保险计划积累了一定经验之后，再考虑是否转用风险为本的评定保费方法。

　　　这些看来似乎并不相关的变动，实际上显示出一个共同的趋势，就是强调存款保险机构在市场化的基础上推进对金融机构的风险监管，有针对性地克服存款保险制度可能出现的一些问题。例如，存款保险制度会破坏金融市场正常的市场纪律、市场约束；存款保险制度的道德风险可能会削弱存款人监督银行的激励，银行也有动力从事高风险高回报的项目活动，监管者也可能形成对存款保险的错误依赖。如果保险费不与风险挂钩，市场机制作用的结果必然是使得健全的银行设法退出存款保险制度以避免在存款保险制度中受损，最后往往只有最脆弱的银行留在存款保险制度内，而且需要付出高得多的保险费率，从而威胁到存款保险制度的可持续性。因此，各国越来越倾向于对存款保险制度设立很高的透明度，以便让社会的所有成员都知道它的运作规则，同时要设法根据风险变化调整保费标准，存款保险制度必须是强制性的，存款保险的金额要尽量压低，从而促使大额存款人和有经验的债权人对他们的银行施加约束。

　　从当前中国银行界的实际运作看，尽管中国长期以来并不存在明确的存款保险，但在实际上中国存款性机构的各类存款均享受政府的隐含保险。这一格局显然并不适应加入世贸之后金融机构的多元化趋势。因此，如果说在中国成立存款保险机构是不可避免的趋势的话，那么，我们必须特别强调的一点是，这个拟议中的存款保险机构，决不是消化和隐藏银行风险的机构，而是以代表存款人利益、从存款人利益监督监督银行风险的机构，其首要这职能应当是风险监管。