《财经》：维护金融稳定之道

　　吴晓灵/文

　　中国一直在探索实现金融稳定之道。过去10多年来，从总结自身的经验教训，以及从其他国家(尤其是日本)处置金融问题、化解金融风险的过程当中，可以得到一些普遍性的基本原则。

　　问题严重的金融结构必须及早处置，该破产的就要破产，否则问题积聚会影响整个金融的稳定。

　　要尽早敦促有问题机构的整改，特别是处理不良资产，以减少金融机构的破产，降低社会成本。

　　对存款人、投资人只能进行有限保护。如果对投资人、存款人过度保护，会使他们不关心金融机构的经营健康与否，不关心金融产品的风险，从而产生较大的道德风险。

　　当金融机构的管理者制造了大量的不良资产，使金融机构破产之后，应该严格追究其责任。即使金融机构尚未破产，在其整改的过程中，也应该追究当事者的责任。

　　要完善金融的法律法规，维持市场的经济秩序。在这个方面，日本有很多经验可以为我们借鉴，但更多的是来自中国这几年化解金融风险的教训。在这个问题上，至少有以下四方面需要加强：明确主要金融业务的法律关系；建立存款人、投资人、投保人的有限保护制度；完善金融业破产的法律依据；建立金融机构经营的及时纠正机制。这是现阶段中国在金融稳定领域需要加强的重点。

　　明确各类金融业务的法律关系

　　金融是一个高风险的行业，投资人应该自担风险，这是市场经济国家中一个基本常识。但由于中国脱胎于计划经济，国家对此一直存在过度保护，人们的投资意识并不充分。

　　经过20多年的改革，人们已经充分地认识到了股票市场的风险。但是，对于存款、信托、委托等业务的投资也要承担风险，投资人对此尚没有足够的思想准备。

　　为此，必须明确各类金融业务中当事人的法律责任：在直接融资中，股票投资人承担价格风险、破产风险；债券投资人承担清偿风险。在间接融资中，债务人不是最终用款人，存款人、投资人需要承担机构倒闭的风险。在委托业务中(如信托、委托理财、基金)，受托人按合同经营不承担经营损失，委托人承担经营损失。在经纪业务中，经纪人只收取佣金，不承担经营风险。

　　另一方面，被委托的财产是他人财产，挪用委托财产即侵犯他人财产，属刑事犯罪。托管财产被挪用灭失后，形成委托人对受托人的债权，此债权是否有优先清偿权应在法律上明确。金融机构从业人员尚未深刻地认识到这一点。法律目前也没有在这方面给予更多、更明确的揭示。

　　金融机构破产必须严格追究责任

　　在多年的经济调控和金融风险的处置过程中，大家逐渐形成一个共识，即金融企业也是需要破产的，而且也同意《破产法》适用于金融企业。企业破产有利于市场生产要素的优化组合，有利于市场更健康地发展。对无法挽救的要尽早进入破产程序以止损。

　　当前，我们需要完善金融机构破产的法律规定。中国目前正在重新修订《破产法》。但是针对金融企业破产的一些特殊问题，如破产由谁来决定、破产以后的管理人问题、债权人会议问题，需要予以特殊规定。

　　特别要注意的是，比之一般企业，金融机构的破产更有其特殊性。要严格追究违规经营的法律责任，严格追究破产逃债的道德责任，严防破产逃债的道德风险，追究致使企业破产的有关经理人员的责任，特别是金融机构经营层的经营责任。

　　具体而言，对挪用委托财产的应该追究刑事责任；对违规造成损失的应追究渎职责任；对一般违规人员应该按金融法规追究责任。对有关联交易的股东，其财产应负连带责任。对有破产记录的公司高管人员和股东，对他们投资和任职的机构要严格控制授信。

　　由于金融业关系国家经济安全、社会公众利益，破产企业的经营管理层直接经营人必须有经济利益的损失，否则无以惩戒后人。现在对金融机构人员以行政处罚为主，而没有真正触及到其经济利益，这样的处罚还是不够严厉的。

　　监管者应切实做好守护人

　　构筑金融安全网的核心内容在于，通过立法对金融机构建立严格的及时纠正机制。

　　一般认为，加强金融的稳定，就是要加强监管。我个人认为，在金融安全网当中，首要的是金融机构的自我约束，然后是行业的自律，以及社会监督，金融监管处于第四层。如果不能形成一个监督的网络，光靠外部的监管，成本高而效率低。

　　在前四个方面都失效的情况下，就要实行破产制度。破产实际上是对有用要素的重新组合，而且也可以防止此后大量金融机构不断地破产，影响整个金融体系的安全运行。

　　尽管金融机构的监管处于金融安全网的第四层，但是由于被监管者和社会为监管者提供了资源、付出了代价，监管者应该负起守护人的责任，即创造平等的竞争环境。至于发展和创新应该是金融机构和市场的责任。监管者还应该建立权责对称的观念，有监管的权力就要对监管的后果负责，建立起严格的问责制。

　　日本和中国的经验都表明，如果监管机构的工作人员的退路是到被监管机构任职，就会产生道德风险，因为他在位时(特别是临近退位的时候)，不一定能够秉公地进行监管。他所制定的法规，也可能为自己留下一定的后路。

　　这也是中国很多金融机构出现风险的一个重要原因，有些金融机构甚至就是为官员退位后预留位置而设立的，比如在地方政府的信托投资公司。这样的人事安排为金融机构埋下了很大的风险隐患。因此，应该严格地明文规定，有政策制定权和审批权、处罚权的监管人员，离职后在一定时期内不能进入被监管机构任职。

　　另一方面，严格的及时纠正措施是防范金融风险的必要前提。金融机构从经营好到不好是个渐变的过程，监管机构应该在其开始出现不好的苗头时就及时提出纠正的要求。

　　金融机构财务出现亏损、金融状况恶化时就应该限制或停止股东分红，严格控制费用开支，降低管理层的收入。有很多金融机构，在出现巨额亏损的情况下，其管理人员照样可以拿到数十万乃至数百万元的高薪。这些实质上是存款人、被委托人的钱，来自公众，这是不合理的。当金融机构风险监测低于某一标准时，就应该以停止它开展新业务、限制业务规模或者增加风险准备金的方式来控制风险。现在有很多金融机构明明有很大的风险，但是监管者不敢下决心关掉它，它反而去吸收更多的资金，会积聚更大的风险。

　　当金融机构资不抵债的时候，就应该及早地重组，以防止更大的损失。历史上，曾经因为金融机构的资本金补充渠道不畅、高风险金融机构市场退出政策不明确、投资者补偿机制不健全，因而监管机构不敢认真监管。事实上，如果按照认真监管准则，很多机构都要从市场退出。

　　当然，监管当局也在不断努力。现在有条件、也必须对违规和经营不善的金融机构进行严格监管，以降低社会的道德风险。因为在处置金融机构方面，中国已经通过探索获得了一定的经验。

　　我们在化解金融风险的时候，曾经动用了公共资金，这是一种不得已的选择。在花钱保稳定的同时，必须通过完善法律法规加强监督来建立更好的约束机制，否则就是对金融体系运行基础的蚕食和瓦解。(作者为中国人民银行副行长)

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