周小川：保持金融稳定防范道德风险

　　□中国人民银行行长 周小川

　　首先，对第五次亚洲论坛在北京召开表示热烈的祝贺，并预祝会议圆满成功。借此机会，我也想表达对会议主办方———国际金融协会(IIF)和中国银行———的衷心感谢。此次会议阵容强大，有很多优秀的演讲嘉宾；会议内容也很丰富，有对全球经济和中国经济的研究和展望，有对零售银行业务、巴塞尔Ⅱ、公司治理等专题的深入探讨。今天，我选择和 大家讨论的题目是保持金融稳定和防范道德风险问题。

　　大家知道，中国今年初在金融体制方面做了一些调整，即银行监管职能从中央银行分离，新设了银监会(CBRC)。中央银行最近又新设立了金融稳定局，这显示了中国政府保持金融稳定的决心。在保持金融稳定的同时，我们必须特别注意防范道德风险，这两方面恰恰是中国金融体制的薄弱环节。借此机会，我希望各位外国专家和国内的研究人士，在研究开发新的金融工具、发展金融市场的同时，也用一些精力研究如何保持金融稳定并有效防范道德风险。

　　市场经济中，金融企业应当有生有死，存在着优胜劣汰。如果没有优胜劣汰，就不是市场经济。因此，我们必须建立这样一个机制，使差的金融机构、特别是最差的金融机构能够被淘汰出局，这也是巴塞尔Ⅱ所提倡的“市场约束”原则。差的金融机构能在金融体系中继续残存，就是对金融稳定最大的威胁，就是最大的不稳定因素，也会形成巨大的道德风险。当然，关闭金融机构也会产生一些问题，比如，有一些债权人会上街抗议，出现群体事件，这是另一种形式的不稳定。但不淘汰差的金融机构会带来更大范围的逆向选择。

　　到目前为止，中国关闭和破产的金融机构数量并不多，我们在这方面的改革仍在探索之中。总的来说，进展不算成功，因此，我们需要进一步学习国际上的先进经验，需要大家的真诚探讨。

　　中国目前存在这样一种情况，有些金融机构认为监管当局对他们的处置决心不足，就用扩大资产负债的规模来掩盖旧有的经营问题。他们知道，做得越大你越拿他没办法，“too big to fail”。因为金融机构的关闭和破产有负的外部性，有社会成本，关闭的金融机构越大，社会成本越高。这就产生逆向选择，是道德风险的一类典型问题，是我们亟需研究解决的。

　　关闭或破产当然是最后手段，而对一些中间偏差的机构，在其财务状况刚开始变坏时，应该要有一些及时校正措施(PCA)。如美国的“存款保险公司改进法案”(FDICIA)就规定，对资本充足率下降或出现问题的金融机构要及早做出纠正，避免出现严重资不抵债而导致关闭或破产。中国需要这类及时校正措施，因为，财务状况越是变差的金融机构，越是流动性不足，就越有可能产生赌博心理。如果我们没有有效的及时校正措施，就不能促使它们用正当的方式去扭转经营不善的局面，反而可能出现更大的风险。这会演变成为严重的道德风险。事实上，不仅中国如此，世界上这种现象也不鲜见。1995年的英国巴林银行，尼克.里森在作金融衍生产品亏损以后还要赌一把，结果越输越多，直至整个巴林银行关闭并被兼并。在中国，这种现象往往表现为高息揽存，越是高息揽存的金融机构，潜在风险可能越严重。

　　在金融机构关闭和破产方面，中国目前存在很多问题。现在，金融机构市场退出方式主要采用的是行政性关闭，而不是市场化的破产方式。当然也有一些案例是在行政关闭后走向了破产，但总的来说是行政主导型的做法。这与当前法律环境和司法执法条件有关。必须看到，行政关闭后，出了问题，人们往往会去找政府，使政府承担了过大的责任，而且助长道德风险。政府不解决，部分债权人可能会静坐、游行，甚至延续好多年，现在我们还不时看到这种现象存在。特别是一些未经许可的非法基金、非法期货公司、非法证券营业部被行政关闭后，客户损失了钱就找政府，使得政府应接不暇。另一方面，行政关闭随意性很强，法规又跟不上，行政手段与司法发生争议时是否有效也很难说，这种矛盾经常发生。

　　外国朋友可能会问，中国为什么不用破产法，为什么不走破产程序？中国过去搞的是计划经济，根本没有破产法，1987年中国有了第一部《中华人民共和国企业破产法(试行)》，但适用范围非常有限，破产法第二条规定，“本法适用于全民所有制企业”，对别的企业都不适用，硬要套用会有很多问题。后来，在1997年开始的亚洲金融风波之中，中国有一个金融机构———广国投———走向破产，在此过程中，法院以及各方面司法人士做了很多工作进行补充和解释，使破产法应用于金融企业取得了一定的进展，也使得广国投的破产得以执行。但规范性不强，绝大多数市场人士和金融机构不完全了解。

　　法律界等各方面人士都认为中国必须尽快颁布新的破产法，立法部门也在积极做这方面的工作，破产法目前正在修订之中。但对于银行类金融机构破产是否纳入新版破产法，目前尚存争论，即金融机构破产法应放在新破产法之内，还是应该另起炉灶。两种方式各有利弊。如果金融机构的破产能够纳入其中，这个问题就会解决得比较早，但在处理金融机构特殊性问题方面可能只是粗线条的；如果单独起草银行类金融机构破产法，需要再研究几年，可能会等更长的时间，其间发生的关闭破产案例仍将缺乏规范程序。

　　除了立法外，在司法和执法方面也存在一些问题。表面上看破产很容易，但实际上破产法必然涉及重组(如，美国破产法第11章讲的就是重组问题)，破产过程中还涉及到收购兼并问题，因此破产案例的司法和执法专业性很强。但中国的司法体制是地方法院二审终结，某些地方法院在破产、重组、收购兼并领域存在专业人才不够的问题，还有地方保护主义的问题。有人认为，应该有一个处理破产、重组、收购兼并的专业性法庭，这样有可能把事情办得更好。

　　关于破产的再一个问题是在中国国有经济改组改造较为困难时，原国家经贸委曾定了一个国有工业企业破产程序。对于这个破产程序中的受偿顺序，绝大多数金融界人士都不满意，因为债权人的利益放得比较靠后，造成银行贷款代替社会保障资金承担责任，扩大了贷款损失。当然，现在情况不同了，这个程序应有可能得以改进。

　　还有一个问题是，有问题的金融机构如何关闭？当然最好是在金融机构的净资产完全损失掉之前就把它关掉，或兼并掉，这样不会侵蚀居民储蓄。但中国的情况是，在转轨时期，很多金融机构承担过政策性贷款，相当一部分金融机构的净值本身就是负数。这些金融机构一旦关闭或破产，就会涉及到储户或投资者的损失及其补偿问题。不补偿会出现社会不稳定，同时会引起连锁反应。但国家补偿会带来很大的道德风险，使市场和社会不对金融机构的质量和风险作出判断和选择，从而失去一个非常重要的约束力量。那么，因历史包袱导致净值为负的金融机构在关闭破产时究竟应由谁来补偿？目前在中国仍是个难题。中国没有存款保险制度，财政又困难，往往是中央银行垫付。但不管是用财政的钱，还是用中央银行的钱，都是不合理的，因为财政的钱是公共的，是纳税人的钱，中央银行用钱本质上也是公众存款。以后，随着股权的多元化，会出现用公共资金为私营、外资金融机构的关闭承担责任的问题，因此，补偿的做法应改变。中央银行承担了维护整体金融稳定的责任，设立了金融稳定局，就必须考虑和研究这些事，同时也请大家讨论应如何做？如何做好？如何能做到既保持金融稳定，又防范道德风险，使中国整个金融体系具备优胜劣汰的激励机制，并能够建立对变差的金融机构有效制约的机制？

　　谈到关闭和破产中的损失补偿问题，我们就不得不考虑到存款保险制度。存款保险制度在世界多个国家中并不都很成功，搞得不好也有道德风险。为防止道德风险，存款保险公司有一系列选择，比如保费可根据金融监管资产质量实行差别费率等。在中国，存款保险公司制度是下一步要考虑的事情，也是保持金融稳定和防范道德风险之间的一种平衡。如新设立存款保险公司，最开始收的保费数量可能会不够，没有能力对中国转轨时期已经形成的质量差的金融机构进行赔付，因此，设立的存款保险公司一开始是要允许它借钱的。然而，我们面对的最主要的难题是，一些机构在过去的改革过程中因承担政策性贷款而背上了历史包袱，导致他们的质量问题，现在他们会抵制承担按质量设定的存保费率。作为政府，就需要下决心，想办法摘除这些金融机构因过去的政策性业务而背上的历史包袱。这不仅涉及到解决这些机构的风险、提高他们的竞争力问题，更重要的是涉及到今后体制的整体性问题。否则，存款保险制度会形同虚设，金融稳定和道德风险之间的平衡点也无法找到。还会演化出类似中国八十年代后期搞企业承包制时一对一讨价还价的情况，那种体制是不可能有好结果的。

　　无论是及时校正措施，还是实施关闭、破产，都需要充分发挥监管机构的作用。但监管机构再能干、再有能力，也还要依赖市场的选择，我们必须加大市场约束的力量。当体制设置得当时，市场本身就是一种监管，市场上的储蓄者、投资者通过货币“选票”给金融机构施加压力，金融工具通过市场价格把不同金融产品和不同金融机构的潜在风险显现出来。一段时间以来，中国对居民的存款(包括在证券公司的保证金)给予了高度的保护，当金融机构关闭或破产时，保证100%返还本金与正当利息。这种保证，对社会安定当然有好处，但这种“承诺”也在一定程度上出现了逆向选择，由此居民不去考虑金融机构的风险状况，他可以选择很差、甚至是不合法的金融机构去储蓄、去投资，因为他知道政府会兜底。这就削弱了市场和社会的作用，造成了市场约束的缺失。因此，在保持金融稳定与防范道德风险之间，必须注意处理一个微妙的平衡关系，既不能因防范道德风险而影响了社会稳定，又不能因一味强调稳定而不顾道德风险，以致取代了市场约束的力量。

　　今天讲的这些，外国朋友可能觉得很初级，但我们的体制确实没有理顺，还没有建立一种好的体制，没有一种优胜劣汰、奖优罚劣的体制效应。中国有几种说法，比如“鞭打快牛”、“人怕出名猪怕壮”、“枪打出头鸟”，说的就是这种情况。此外，还有一些做法，如“一帮一、一对红”，好的必须搭配一个坏的；公司上市“一拖一”，上市公司融到资要帮一个差的企业。这些问题都曾不同程度存在。从建立激励机制、防范道德风险的角度来讲，这些都是要不得的，也是在转轨过程中必须认真对待并克服的。只有从根本上改变这种状况，我们才能真正走向社会主义市场经济。

　　总之，我们必须给出这样一个明确的信号：差的金融机构一定会受到惩罚和处置。要控制它们的扩张，甚至要把它们淘汰出局。只有这样，才能有良好的财经纪律。做好这件事，我们必须处理好保持金融稳定与防范道德风险之间的关系，同时，要使储蓄者和投资者参与进来，使他们知道自己承担的风险，让他们自己做出选择，以加强市场约束的力量。这种市场约束的力量与监管机构的监管以及其他宏观经济政策结合起来，共同打造出一个新局面，使我们既能保持金融稳定，又能防范道德风险。

　　(此文根据作者在第五次亚洲论坛上的演讲整理）

　　相关报道：

　　周小川：建立机制以把差的金融机构淘汰出局

　　相关专题：

　　中国人民银行