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协议出让土地被叫停，意味着北京土地市场一场静悄悄的变革正接近高潮。北京土地整理储备中心推出后，比较突出的问题是土地的收购价格和成交时的评标标准如何确定。这不仅仅涉及市场操作层面的难度，而且无法回避政府在一级市场“大权独揽”之后的公信问题
□本刊记者张文豪/文
4月下旬以来，北京市计委、规划委、房地局等几个政府机关办公大楼外，几乎每天一上班就停满了各式高级轿车。造访者大都是房地产开发公司的老板或经理人员。他们在争取以最快的速度办理即将到手的土地协议出让手续。
据当时业界流传的“确凿消息”，北京市即将停止以协议方式出让经营性项目用地。很快，这一传言随着5月9日“京政发(2002)5号”文件的出台，终于变成了板上钉钉的事情。
一如政府公文的特点，这份文件的名称很长，为《北京市人民政府批转市编办等部门关于改革本市固定资产投资项目程序意见的通知》。文件内容也很丰富，其中最为地产商们关注的当属如下内容：从即日起，凡在北京市行政区域范围内利用国有土地进行商业、旅游、娱乐和写字楼及商品住宅等经营性开发的项目用地，停止办理国有土地使用权出让手续，须全部进入北京市土地交易市场，通过招标、拍卖和挂牌等方式进行公开交易。而北京市土地整理储备中心市场部负责人叶向忠对这项规定的范围加了一个注解：“按照属地管理原则，这项规定除了军队之外，在京中央各部委都不应有例外。”
大局已定。开发商们最着急的莫过两件事：一是那些办了一半的协议出让手续接下来命运如何；二是进一步探究“在什么样的情况才会有例外”。
三种土地交易方式并存
政府考虑问题还是尽可能周全的。
就在“5号文件”出台之前，北京市包括国土房管局、计委、规委、建委在内的几大部门，已经有针对性地向市府上报了一份《关于经营性项目国有土地使用权出让的有关规定》。其中表明，至少今年5月9日前已经取得“规划意见书”、“审定设计方案通知书”及“规划用地许可证”等文件的开发商，仍然允许部分协议出让手续继续办理。
同样是在5月9日，国家国土资源部发布了第11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，并将自今年7月1日起施行。这等于在国家已有的《招标法》之外，再为土地使用权的公开交易订立了一个细则。
一周之后，在一次记者招待会上，国土资源部对于“招标”、“拍卖”和“挂牌”三种国有土地批租形式的区别进行了解释。
有关官员重申：拍卖、招标和协议都是法定的国有土地批租方式。一般而言，采用协议方式的，主要是划拨土地使用权转让、国有企业改革中处置划拨土地使用权，以及工业等特殊用地出让；采用拍卖或招标、挂牌出让方式的，主要是土地的使用者和土地用途没有特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地。其中，招标方式更适合一些具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受到严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地。
挂牌方式则是根据中国国情摸索出来的。它的特点是土地出让人先发布挂牌公告，按公告规定的期限公布拟出让地的交易条件，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，并根据挂牌期限截止时的出价结果，最终确定土地的使用者。这种方式挂牌时间长，允许多次报价，有利于投资者理性决策和竞争，且操作比较简便，被业内专家评价为“拍卖的一个变种”。
4月下旬以来最令开发商关注的协议出让方式，此次其实并没有被完全叫停。按照1992年出台的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让条例》(国务院55号令)，三种土地交易方式并行不悖，只是根据房地产市场发展现状，招标、拍卖的比例需要扩大。“希望将来协议出让的比例能降到50%以下。”有专家作出这样的预计。
“协议出让为主”制造了壁垒
开发商们在与时间赛跑。因为宣布停止土地协议转让，对政府标志着土地市场制度的一次巨大变化，对商家则极可能意味着“倒地”行为的“最后晚餐”。
据权威人士提供的数字，目前全国城镇有偿出让的土地中，以招标、拍卖等方式出让的仅占5%，其他高达95%是协议出让。在北京市2000年达成的721宗、总面积约874万平方米的土地交易中，通过拍卖完成的仅有三幅。
中国社科院财贸经济所况伟大谈到这一现象时认为，“协议出让”是中国经济改革中的一种过渡性产物。正是在10年前，随着政府逐步放松对于住宅及相关产业的管制，土地制度市场化改革在各地陆续展开。政府将原来的行政性划拨、不能流转的土地使用制度，改变为有偿的、可以流转的土地使用制度。在这里，“有偿”的含义主要是象征性的土地“出让金”。
况伟大指出，土地出让金相对于完全市场化的土地价格，数额是相当小的。当政府将土地出让金定得很低时，在市场上通过流转而获得的土地收益，实际上归到了土地使用者而不是所有者(国家)的手中。“这意味着国有资产的流失。”特别是当土地自然增值的部分也无偿归到土地使用者时，国有土地收益的流失就更加严重。
在2001年底召开的2001年中国地价高级论坛上，全国人大环境资源委员会委员王先进称：“有专家估计，每年国有土地资产流失约100亿元。我认为这个数字是非常保守的，粗算一下，流失的数字应该是几百亿元至千亿元。”
协议出让制被指为弊端的另一点是，这实际上是一种许可证制度。“政府制造了一种进入壁垒。协议转让限制了进入这个领域的企业的数量——拿不到地怎么开发呢？”
有专家指出，正因为是协议出让，政府最终把地给谁并没有一个通用的标准。那些具有政府背景的开发商无疑具有取得房地产开发的天然优势。另一个例证是，在协议出让的条件下，北京市国有房地产开发企业占据了市场的较大比重，因为土地出让的对象，已经被圈定为拥有本地开发权的房地产公司。
“圈地”与“寻租”
长期以协议出让为主的土地供应制度，也同时导致了有背景的房地产企业的“圈地运动”。华远集团所开发的28个项目中，有14个是通过行政划拨或出让得到的；而依托亚运村成长起来的北辰集团，至今仍是北京屈指可数的土地批发商之一。
田东海是清华同方房地产开发公司副总经理。他将北京土地供应的特点归描述为“过度自由化”，主要表现是“供应上的无序”：管理部门既没有能够充分利用土地储备调节供应量，也没有运用市场手段实现政府的土地收益并公平供应价格，但有可能存在较普遍的寻租行为。
以北京为例，除去交通、教育、园林绿化和军事等特殊用途，可用于开发的国有和集体土地主要掌握在几大“地主”手中。北京市土地整理储备中心主任史贤英曾担任市国土房产局出让处处长。他这样勾勒了不同层面各路“土地神”的来历：
首先，城镇危旧房改造的土地市场供应权掌握在各区(县)手中。他们主要利用这部分土地进行招商引资，开发项目；
其次，各委、办、局系统虽然是土地使用者，但也在行使处置权。在计划经济时期，由于用地结构规划不合理，一些黄金地段被工业企业占用。随着城市总体规划的调整，部分商业地区的工业企业实施搬迁，而这些企业腾出的空地，一般由各单位自已招商进行“第二次开发”；
第三，一部分可供开发利用的土地掌握在大开发企业手中。例如北京望京、方庄、南磨房小区等，这些企业自己储备了土地，开发不过来可进行招商引资；
第四，新征土地基本由各经济开发区掌握。北京周边有20多个开发区，如亦庄、上地等，他们掌握着这些土地的转让权；
第五，近郊一些乡镇的房地产开发企业将集体土地征用后直接投入市场。这种土地供应模式在建立房地产市场的初期中发挥过一定作用，但由于北京市对进入市场的各类土地缺乏总量控制，基本上是各单位自发地以各种形式转让土地，形成多源头、多渠道供应土地的局面，炒卖土地和项目的现象比较突出。
上述格局带来的直接后果是，开发商要想取得这些土地的开发权，先要同有关实权部门下属的土地使用者谈好拆迁或合作条件。后者以“拆迁补偿费”名义索要变相开发收益。权力部门与开发商能否最终达成协议，完全取决于二者对市场利益的判断是否一致。
炒地渊薮
由于协议出让形成的土地价格距市场价格有很大空间，在用地补偿、拆迁安置、付款方式等方面很难形成公开的市场机制。近乎疯狂的“倒地行为”在业内已是公开的秘密。通过各种私下协商签订协议，一些开发商只需付出很少的一笔钱，便可直接从原土地使用者手中取得土地开发权；然后随着期房预售资金的回笼，再滚动进行开发建设。这甚至形成一种“以小搏大”的惯技。
“倒地行为”可以有多种手段，比较常见的是开发商以合作、联建等形式，与原土地使用者签订开发合同，进行立项，报规划方案，然后再将项目转手卖给有实力的开发企业，从中获得土地增值的利润。这就是所谓的“炒项目”、“炒地皮”，或者干脆叫“空手套白狼”。
北京百思特房地产开发公司总经理程千发描述了在正常情况下，一项协议土地出让的“基本流程图”：
首先，开发商与原行政划拨土地的使用方签订用地合同，达成补偿和搬迁的意向，支付补偿金(即行业内所称“土地取得费用”)；然后开始与政府部门打交道——先到计委去立项，提交项目建议书和可行性研究报告；之后到规划委报批设计方案，取得审定设计方案通知书和建设用地规划许可证；然后委托专业的地价评估机构，进行楼面毛地价的评估；之后，房地局组织专家评审委员会，确定该地价是否合理；再经过局长办公会拍板，由出让处发出缴纳地价款的通知单；开发商持该单到出让处签订国有土地使用权出让合同，然后按合同缴地价款，领取临时土地证和许可证。此后，就进入了开发程序。这之后还要到规划委取得建设工程规划许可证，再到建委去办理建设工程开工许可证，最后则是取得房地局的销售证。
如此十多个层次的繁复手续，假如取道“倒卖”，不外乎两种路径。
一是开发商与原用地单位签订转让合同后，暂不办理其它手续，而是先从原用地单位的出让对象和补偿价格方面取得独占权。此阶段“倒地”实际上倒的是一种权利。但从开发商角度看，这种方法并不稳妥，因为土地使用权仍属于原用地单位。为防止中途变卦，至少应先到计委把立项程序搞定，在立项文件中确立了开发商的资格，项目就是自己的了。还有的把设计方案也做下来，只剩下办理出让手续。
另一种“倒地”手法更加简单，就是开发商之间变更合同。但原开发商的退出是有代价的，要由新加入者给予补偿，这也构成了第一手倒卖者的利润。“目前在业内，这种做法并不被视为违法。因为首先前期已经投入了科研、做规划等等费用，现在退出，得到补偿是应该的。还有一种是已经立项了，但如果按正规渠道办理转让手续，土地增值税是不可免的，于是产生了一种由后来者控股前一手开发商的做法。”程千发说。
据有关部门的统计，北京市房地产公司2001年达到4000多家，其中约70%没有开发实力。他们每天忙的主要事情就是通过各种形式得到土地开发权，然后靠合作开发或转让开发权而牟利。对此许多外地开发商都深有体会，他们往往要付出相对高得多的代价从北京获得土地资源。在今年2月底北京广渠门外东五厂土地招标中成功中标的广东富力集团副总经理吕劲对记者说，他们刚“进军北京”时，接触过不少推销土地的本地开发商，其中不乏至少已经倒了五次手。
国有土地惟一的批发商
近一年来，北京市土地市场一场静悄悄的变革正接近高潮。
2001年4月，北京国土房地局正式成立了土地整理储备中心(以下简称“中心”)。史贤英主任对记者说，中心的定位是“三个一”——“一个渠道进水”，政府统一征用、收购和回收土地；“一个池子蓄水”，政府统一储备土地，并根据规划要求，进行基础设施、公共设施和配套设施建设；“一个龙头放水”，政府统一供地，根据市场变化，有计划地把土地投入市场。一句话，政府全面掌控土地一级市场。土地储备中心将成为国有土地惟一的批发商。
史贤英认为，出现这种变化的主要动力之一来自更高的政府层面。大背景是土地一级市场长期不规范，腐败现象较为突出，国有资产流失愈演愈烈。在今年国务院第四次廉政工作会议及中纪委的一次会议上，国务院总理朱基、中纪委书记尉健行分别到会并讲话，指出2002年各地、各部门都要实行经营性土地使用权招标拍卖制度，对违规行为要查处追究。
实际上，从2001年到2002年，国土资源部已经连发四个文件，要求建立土地使用权的公开交易制度。其核心内容是，凡是经营性项目用地，必须以招标、拍卖或挂牌的方式出让。
“公开交易”显然是这次土地制度改革的核心问题之一。对于地方政府来说还有另一项当务之急，就是“总量控制”。
统计资料显示，北京市的人均耕地面积只有0.48亩，人多地少的矛盾越来越突出。根据国务院早些时候批准的北京市土地利用总体规划，目前全市平均每年须补充耕地3.6万亩。据此计算，现有的宜农后备土地资源仅能满足到2010年。也就是说，“2010年以后，北京市将面临无地可以开发的窘境。”
史贤英强调，土地资产在国家资产中是最大的一笔——全国国有资产为35万亿元，其中土地资产占28万亿元。无论处理“闲置土地”还是尽快建立土地储备制度，政府迫切需要以其“铁腕”展开市场调控。
2002年2月28日，北京市土地交易市场正式成立。目前它与中心的市场交易部是“两个机构，一块牌子”，定位十分明确——今后全市所有土地出让，都必须在交易市场公开挂牌交易。交易市场揭幕之日便首次“试水”，对北京市“旺地”之一广渠门外东五厂总计48公顷国有土地进行了拍卖。
恰恰在两年前的这一天，同样面对这些地块，北京市举行了第一次国有土地拍卖，但总共九块地中仅卖出了三块，其中一块被外地开发商买走，两块被原使用单位的下属公司买下。业内人士指出，拍卖流标最主要的因素就是开发商在能通过协议拿到更便宜的土地的情况下，根本不会考虑以参加拍卖的方式、以较高的价格获取土地。此外，拍卖底价定得较高也是一个原因。
今次拍卖结果可想而知。北京市房地局当天宣布，暂停办理上述企业周边地区经营性开发项目用地使用权出让手续。京城内外四家房地产商参与竞标，招标底价为29亿元人民币。最终，广州富力地产股份有限公司中标，投标价为31.5889亿元人民币。
卖地收入直接上缴财政
“政策之棰”已经落下。叶向忠认为“这个变化对大家都有利”，因为中心有能力、有财力对收购储备的土地进行规划，使得收购、储备、整理(即一级开发)乃至最后的出售“一条龙”完成，工作更有效率，也解决了原来开发商拿到地之后在规划方面的分散、易变问题。
例如，土地收进来之后，中心可以代替开发商完成先要向规划委员会提出申请的过程。他们只要根据规划委给下来的规划条件出售这块地就是了。反过来，开发商一旦中标，所要考虑的只是土建成本和销售费用等事情，不用再去分别同各个政府部门打交道了。
叶向忠承认，有些地方还需要完善。比较突出的问题是土地的收购价格和成交时的评标标准如何确定。因为这不仅仅涉及市场操作层面的难度，而且无法回避政府在一级市场“大权独揽”之后的公信度问题。
据介绍，土地收购储备资金的主要来源有三个方面：一是土地使用权出让金垫支；二是以储备土地为抵押物，从银行贷款；三是储备土地的经营性收入——所谓“经营”二字便是很模糊的概念。叶表示，“近期主要资金来源将是银行贷款。”今年3月20日和4月12日，建行北京分行和北京市商业银行已经分别意向提供50亿元和30亿元人民币的贷款授信额度。
在收购价格的确定上，叶向忠强调：“我们基本上没有发言权。一般会先委托有资质的评估机构，根据市场状况和《北京市拆迁补偿条例》进行评估，再由国土房地局有关部门审定——原则上与原来开发商进行这项工作依据的标准一样，只不过我们执行得会比开发商更严一些。”
至于评标标准，叶向忠同样表示，“是由评标委员会而不是政府来掌控的。”“标准会订得很细，甚至开发商自己都可以算出来。委员会主要起一个‘把关’的作用。目前的问题是，在评标专家库还没有建立起来的时候，评标委员的遴选具有一定的长官意志，比如要由有关的职能部门来指派”。“但即使这样，违规的可能性也很小，因为最后还是要集体决策。”叶说。
叶向忠还强调，“中心卖地的收入将直接上缴财政。财政局在国土房地局有一个专门的账号，坚持走收支两条线。”
开发商格局将面临变化
据业内人士透露，对于叫停协议出让、成立土地整理储备中心等举措，北京市地方人大、政协和市民方面基本表示支持，反对的意见主要来自一些“国字头”老企业。“他们是20世纪80年代末划拨用地的最大得益者。当时北京有十大国有发展商。另外在权力被消散的部门，阻力更大一些。”叶向忠说。
据京城房地产圈里人士指出，最突出的质疑直指“政府机构有垄断土地市场之嫌”。进而言之，实行土地招标、拍卖是一件好事，但政府不应单纯从供应量上考虑土地的招标拍卖。在没有私有土地和公有土地共存的市场条件下，政府既是招标、拍卖方，又是土地出让金的获得方，身兼两个角色，不能平衡原土地转让方、土地获得方和政府这三方面的利益关系。
此外，通过招标、拍卖的土地，政府规定一定期限内必须开工，否则没收，这将使发展商失去“低进高出”的条件。其结果很可能是“市场大势好开发商就活了，市场情况坏开发商就死掉”，使土地获得者无法规避风险。当前政府最应该做的事情是土地招标前的城市规划，减少因规划和法规滞后引发的问题。
另据记者了解，此次宣布停止土地协议出让方式之后，北京市政府还是留了几个“出口”。中心主任史贤英表示：“有四种项目可以继续使用协议出让方式”，其中包括“政府意图”比较明显的项目；要大力引进或者缺乏资金的项目，比如危改住房项目；政府大力鼓励的高新科技项目；带有绿化任务等附加条件的开发项目；非商业性的小城镇开发等。但是，对于“招标拍卖时代”或是“后协议出让时代”的来临，北京市土地整理储备中心副主任尹岷对记者说：“时至今日，这个形势应该是不可逆转的。”
市场方面的影响还会继续显现，例如开发商作为房地产市场开发主体的格局也会发生变化。原来一些资金并不雄厚的中小开发商对市场机会把握得很准，但由于招标拍卖方式将成为主流，资金实力将在很大程度上决定竞争的成败，房地产行业的准入门槛提高了。一些规模较小的公司的经营思路、人员搭配、企业结构等都会发生变化。
北京市场最新的动向是：2002年5月15日，位于海淀区欣苑四宗地的国有土地使用权开始挂牌交易出让；2002年5月21日，市房地局发布公告，北京西红门经济适用房项目暨国有土地使用权招标投标将于6月25日开始。■
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