转自：中国金融四十人论坛
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据美国《华尔街日报》4月报道，若共和党总统候选人唐纳德·特朗普再次胜选，其团队计划通过干预利率决策、提前终止现任美联储主席任期等手段，削弱美联储独立性。尽管特朗普竞选团队并未承认该计划的官方性，消息还是引发了各方对于美联储独立性的广泛担忧。
围绕特朗普再次当选可能会对美联储独立性造成的影响，本文梳理出四方面猜测：一是美联储在政治上难被完全控制，加息节点或不受大选时间的影响；二是特朗普或将利用对美联储主席和理事会成员的提名权，间接影响美联储决策；三是特朗普或将继续“社媒治国”，间接塑造美联储的外部决策环境；四是特朗普对于美联储的干预或将被“群起而攻之”。
* 本文首发于“CF40研究”小程序，原标题为《若特朗普再次胜选，美联储独立性将何去何从》。本文观点仅供了解海外研究动态，不代表中国金融四十人论坛和中国金融四十人研究院意见和立场。
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美国《华尔街日报》2024年4月报道称，共和党总统候选人唐纳德·特朗普（Donald Trump）的团队正在秘密起草提案，若这位前总统再次胜选，这些提案将建议加强白宫对美联储行为的干预，利用财政部制衡美联储，提前终止现任美联储主席杰罗姆·鲍威尔（Jerome Powell）的任期，由此削弱美联储独立性[1]。
特朗普竞选团队并未承认该提案的官方性，但消息还是引发了各方对美联储独立性的广泛担忧——这种威胁不仅源自对美国总统对美联储官员的提名权，也来自于特朗普曾多次公开批评美联储并通过公开讲话和社交媒体来影响公众预期等美联储外部决策环境的“黑历史”。
“如果特朗普再次当选总统，美联储将面临因政治干预加剧而丧失独立性的重大风险。”彭博社最新“市场实况脉动”调查结果警示，美联储在特朗普的第二任期内失去自主权的可能性为40%[2]。据悉，这项调查于5月27-31日在彭博终端和在线读者中进行，调查对象包括投资组合经理、经济学家和散户投资者。
彼得森国际研究所（PIIE）高级研究员大卫·威尔科克斯（David Wilcox）认为，11月总统选举对于美联储独立性前景的可能影响在于，拜登任命的美联储成员往往具有相关专业知识并致力于维护美联储的独立地位，与之相反，有强烈迹象表明，特朗普如果再次当选，或将对美联储进行重大改造。“他可能会从大门进入，也可能直接砸开大门，甚至彻底摧毁美联储的机构基础。无论他选择哪种方式，都会推高通货膨胀。[3]”威尔科克斯表示。
围绕特朗普再次当选可能会对美联储独立性造成的影响，本文梳理出四方面猜测。
猜测一：美联储在政治上难被完全控制，加息节点不受大选时间的影响。
综合各方观点来看，特朗普要实现对美联储的完全控制面临着较大的法律阻力。1913年颁布的《美国联邦储备条例》（Federal Reserve Act）宣告了美联储的成立，规定了其只需对国会负责，并通过一系列特别设计来保证美联储不受选举政治、财政政策和私人银行业固有利益的干扰和控制，即所谓“独立性”。
例如，即使总统或国会议员不同意美联储的利率决议，也不能以此为由解雇联储官员；同样，即使商业银行家在美联储理事会担任成员，也并不参与制定银行监管规定[4]。由此来看，传言中的特朗普政府提案计划与美联储一百多年的独立性原则背道而驰。
至于特朗普政府提前解雇鲍威尔的可能性，在大部分投资者看来，美国总统无法解雇美联储主席，这在美国历史上也并无先例；但有观点提出，《美国联邦储备条例》第10节规定，美联储理事“可以因总统原因被免职”（sooner removed for cause by the President）[5]，由此来看，美国总统或许可以解雇美联储主席，但具体决议将由法院裁定，这或涉及一场关于法律内容的理论性讨论。
也有观点提出，特朗普政府可以利用其政治资本和舆论威胁迫使鲍威尔辞职，这在各国历史上并非没有先例可循。
对于大选本身会否影响美联储对今年降息的考量，各方意见有所分歧。有观点认为，即使通胀数据放缓到足以降息的程度，美联储为了“避风头”也不会在大选前选择降息，以避免给外界以美联储行为受到政治影响的印象。
在彭博社调查中，35%的受访者认为，美联储将把所有行动都推迟到大选之后；18%的受访者则预测，为了避开11月大选，其将在7月就采取行动。但也有观点认为，如果美联储认为确有必要，无论政治压力多大，其都会选择适时降息。在彭博社调查中，多数受访者（47%）认为，投票时间不会对决策者的决策产生影响。
图 美国选举年的货币政策变动
来源：彭博社、美联储、摩根大通；数据截止2024年3月1日从过去的经验来看，美联储调整利率的时点也并未明显受到大选日期的影响。摩根大通分析提出，自1980年以来，除2012年之外，美联储在几乎每一个选举年都有提高或降低利率的行动，其中有五年降息、五年加息。无论美联储是基于经济数据动态而调整政策，或是应对经济衰退，或是沿袭既定路径，美联储都在持续以稳定物价和最大化就业为目标，并不以总统选举为锚。“随着经济增长放缓且通胀率接近2%，经济数据可能支持降息。如果美联储在选举年不袖手旁观，投资者也不应该袖手旁观[6]。”摩根大通提出。
美联储前副主席唐纳德·科恩（Donald Kohn）对此猜测表示，在其他条件不变的情况下，美联储希望远离选举，但其他条件是不会不变的，数据将成为决定何时降息的主要因素[7]。最新预测显示，由于通胀持续高于预期且就业市场依然强劲，美联储不太可能在选举日之前降息[8]。6月12日，美联储将基准利率维持在5.25%-5.5%，自去年七月以来一直保持不变。
面对市场的热议，当前阶段美联储也在积极展示独立性。鲍威尔多次在记者会上明确表态将与短期政治因素划清界限——“我们不考虑政治因素，我们要为了经济而作出的正确选择”。雅虎财经回溯了联邦公开市场委员会（FOMC）过去几年的会议记录后发现，正如鲍威尔所坚称的那样，美联储会议的利率讨论中很少直接提及美国大选或者候选人。[9]
尽管政治和选举话题并不经常出现在利率讨论中，但布鲁金斯学会高级研究员萨拉·宾德（Sarah A. Binder）表示，在通货膨胀目标和资产负债表等其它议题上，政治因素却能更直接地影响美联储的决策。她在回顾FOMC会议记录时观察到：“许多联储官员在FOMC会议中提及政治，这表明政治考虑至少也是最终塑造美联储声明和政策选择的诸多因素之一。”
猜测二：特朗普利用对美联储主席和理事会成员的提名权，间接影响美联储决策。
虽然从法律意义上来说，美联储只需对国会负责，但美联储并非身处“政治真空”，白宫对美联储的影响难以完全避免。尤其是，美国总统拥有对美联储主席和理事会成员的提名权，美联储货币政策的执行效果也有赖于财政政策的协同配合。
此外，国会有权审查和质询美联储的政策和行动，美联储官员定期向国会作证并提交《货币政策报告》，还需公开系统独立审计财务报表以及FOMC会议纪要，并定期报告大型银行压力测试结果。这使得美联储在一定程度上需要考虑政治环境，尤其是在大选年。
特朗普在竞选期间已经明确表示，若再次当选总统，不会再任命鲍威尔为美联储主席[10]。事实上，特朗普在任时就曾多次在公共场合和社交媒体批评鲍威尔，认为其利率决策过于保守，并宣称自己有权“解除”或“降低”鲍威尔的职务。
安插“自己人”进入美联储可能成为特朗普间接影响美联储决策的重要方式。哈佛大学经济学教授加布里埃尔·乔多罗·赖克（Gabriel Chodorow-Reich）表示，白宫对美联储政策的直接干预稍显牵强，可能会以更微妙的方式削弱美联储的独立性，包括通过提名美联储主席以及理事会成员的人选以及长期施压的方式。[11]
现任美联储主席鲍威尔、副主席迈克尔·巴（Michael Barr）以及理事会成员阿德里安娜·库格勒（Adriana Kugler）的任期将在2026年结束。美国传统基金会的史蒂夫·摩尔（Steve Moore）是特朗普在经济事务上的非正式顾问，他表示，如果特朗普再次当选总统，他提名的候选人可能会是独立研究所的朱迪·谢尔顿（Judy Shelton）、胡佛研究所的凯文·沃什（Kevin Warsh）或者以“拉弗曲线”闻名的阿瑟·拉弗（Arthur Laffer）[12]。
联邦公开市场委员会拥有投票权的成员有12位，即使特朗普仅在其中安插三位，也能向外界传递出一个信号，即美联储难以免受党派政治的影响。而更为直接的影响是，如果新一任美联储主席具有强烈的政治倾向，则其在传达联邦公开市场委员会的观点和决策时，可能无法有效、公正或中立地传递其货币政策意图，从而影响政策执行的效力。
更进一步来看，尽管特朗普在任时曾指控政府中存在“深层政府”（deep state，意指非经民选，由商业、政治、军事等团体组成，实际控制国家的秘密组织）与其作对，而如今，特朗普似乎要利用美国的官僚机构来搭建起属于自己的“深层政府”。
《外交事务》近日一篇文章提出，特朗普计划在政府高级职位中植入右翼律师和活动人士，以此建立一个美国历史上最有力量、最党派化的政府。“他的目标不是摧毁联邦监管和执法机构，而是要将其激进化、武器化，以便执行总统命令。”[13]
猜测三：特朗普继续“社媒治国”，间接塑造美联储的外部决策环境。
特朗普在任美国总统期间，曾频繁使用社交媒体平台“推特”（Twitter）来传达政府决策、表达政策立场或攻击政治对手，其中不乏评价货币政策、抨击美联储及其主席的推文。这种公开批评在美国历史上是极为罕见的，不仅引起了政策制定者和经济学家的关注，也在公众舆论中引发了对美联储独立性的广泛讨论。
特朗普的社媒言论通过影响市场情绪而引发市场波动，间接塑造美联储的外部决策环境。美国《货币经济学杂志》的一篇研究论文采用高频方法来分析特朗普批评美联储的推文对金融市场的影响，其结论显示，特朗普推文对预期联邦基金利率的影响是负面的，并且具有统计显著性，影响程度随着时间推移而增加。平均而言，每条推文都会提高市场对未来一年内降息的预期。推文还导致股票价格上升和长期国债收益率下降，对实际的货币政策、股票市场、债券溢价和宏观经济都产生了重要影响[14]。
另一篇研究论文结果显示，在特朗普发布针对美联储的推文后，日内汇率波动性增加[15]。这两项研究的核心见解都在于，如果金融市场认为美联储不受政治压力的影响，那么特朗普的推文理应不会对市场的预期和波动产生任何影响。
在彭博社的调查中，超过三分之一的受访者表示，如果特朗普再次胜选，很可能会利用社交媒体和公开露面来对美联储施加压力。当地时间6月1日，特朗普入驻社交媒体TikTok并发布视频。一方面，媒体分析认为，特朗普入驻TikTok的决定有助于其在大选中获得年轻选民的支持；另一方面，最近加入特朗普竞选团队担任高级顾问的共和党民调专家Tony Fabrizio表示，特朗普想要借此平台展现的核心信息将是经济领域的。
同在彭博社此次调查中，约24%的人表示，特朗普再次获选将立即导致10年期美国国债收益率上升超过25个基点；另有23%的人表示，最有可能的结果是更温和的上升；略低于四分之一的受访者预计收益率将略有下降。毕马威会计师事务所首席经济学家戴安娜·斯旺克（Diane Swonk）表示：“如果美联储的独立性受到任何实质性攻击，美国债券市场和美国股市都将遭受扰动。”[16]
猜测四：特朗普对美联储的干预将被“群起而攻之”。
在媒体报道特朗普团队试图削弱美联储独立性这一提案建议后，拜登政府随即在一份声明中立场鲜明地站在了捍卫美联储独立性的一边。白宫经济顾问委员会列出了多组历史证据，证明受制于政客的央行在货币政策执行的经济效果方面做得很差，而具有独立性的央行在控制通胀方面做得更好。
其文章写道，“研究、理论和证据都表明，央行在不受政治干预的情况下执行货币政策的能力是其控制通胀能力的关键组成部分”“历史再清楚不过地表明，忽视这一教训或逆转过去半个世纪来之不易的进步，会带来持久的、破坏性的通胀后果”[17]。
回顾历史，尼克松政府干预美联储事件是美国历史上一次著名的中央银行独立性受挑战的案例。1971年，尼克松政府为了应对经济衰退和高失业率，施压时任美联储主席阿瑟·伯恩斯（Arthur Burns）降低利率，帮助尼克松在总统选举中获得优势。但是这一干预引发了后来的高通胀问题，并损害了美联储的信誉[18]。这一反面案例为美国提供了前车之鉴。
2019年，曾任美联储主席的保罗·沃尔克（Paul Volcker）、艾伦·格林斯潘（Alan Greenspan）、本·伯南克（Ben Bernanke）和珍妮特·耶伦（Janet Yellen）联合发表文章《美国需要一个独立的美联储》，呼吁保持美联储独立性，确保货币政策决策不受短期政治压力影响。
文中特别强调，美联储主席不能因政治原因而受到免职、降职或缩短任期的威胁。文章提出，货币政策如果向政治诉求低头，将削弱公众对央行的信心，导致金融市场不稳，以及通胀更高、增长更慢等经济后果[19]。虽然这篇文章并未提到特朗普，但美国媒体普遍认为该文是针对特朗普而写。
2020年，时任总统特朗普总统提名朱迪·谢尔顿担任美联储理事会的一个空缺职位，遭到经济学家和美联储前官员群体反对，美联储前副主席艾伦·布林德（Alan Blinder）等几十位美联储前官员在公开信中指出，从谢尔顿数十年来的著述和声明中看，她曾经主张回归金本位制，质疑联邦存款保险的必要性，甚至质疑设立央行的必要性，如今谢尔顿似乎已经放弃了这些立场，转而主张美联储的政策应服从于白宫[20]。约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）等七位诺贝尔经济学奖得主也组织了一百多位著名经济学家签署联名信，呼吁参议院否决该提名。最终，谢尔顿未能在参议院获得足够的票数，未能当选美联储理事。
自1931年美国国会通过《美国联邦储备条例》以来，美联储的独立性不仅一直是联储官员坚定维护和全力捍卫的核心原则，也是众多经济学家深信不疑的精神信条。被认为是特朗普理想的美联储主席人选的凯文·沃什在2010年担任美联储理事时曾发表演讲《独立颂歌》，他认为，不独立的代价是“无法计算的”，“不存在一点点独立或一点点可信这种事”[21]。综合来看，有理由相信，如果特朗普再次出任美国总统后对美联储的独立性发起挑战，其将会受到各方的强烈反对。
总体来说，在现行机制正常运行的情况下，美联储独立性受到的影响应该只是暂时性的，美联储的决策模式不会根本性改变。但在大选年，美联储的独立性已经成为政治议程的一部分，在11月大选之前，其或将不可避免地被卷入党派争论之中。
参考来源（向上滑动阅览）
[1] Andrew Restuccia, Nick Timiraos, and Alex Leary. Trump Allies Draw Up Plans to Blunt Fed’s Independence. The Wall Street Journal. April 26, 2024. https://www.wsj.com/economy/central-banking/trump-allies-federal-reserve-independence-54423c2f[2] Ye Xie and Rich Miller. A Trump Win Is Seen as a Risk to Fed Independence: Poll. Bloomberg. June 3, 2024. https://www.bloomberg.com/news/articles/2024-06-02/a-trump-win-would-threaten-fed-independence-move-bonds-poll?srnd=markets-weekly-mliv-pulse-survey&embedded-checkout=true.。[3] David Wilcox. The 2024 election matters for the Fed like no previous election. Peterson Institute of Intentional Economics. May 16, 2024. https://www.piie.com/blogs/realtime-economics/2024/2024-election-matters-fed-no-previous-election [4] Federal Reserve Independence and Accountability. Federal Reserve Bank of St. Louis. https://www.stlouisfed.org/in-plain-english/independence-and-accountability [5] Section 10: Board of Governors of the Federal Reserve System. Federal Reserve Act. https://www.federalreserve.gov/aboutthefed/section10.htm[6] Meera Pandit. What has the Fed done in election years? J.P. Morgan Asset Management. March 1, 2024. https://am.jpmorgan.com/us/en/asset-management/adv/insights/market-insights/market-updates/on-the-minds-of-investors/what-has-the-fed-done-in-election-years/ [7] Jeanna Smialek. The Fed Tries to Steer Clear of Politics, but an Election Year Is Making It Tough. The New York Times. May 1, 2024. https://www.nytimes.com/2024/05/01/business/economy/federal-reserve-presidential-election.html?auth=login-google1tap&login=google1tap. [8] In new forecasts, Fed appears to bow out of the election cycle. Reuters. June 13, 2024. https://www.reuters.com/markets/us/new-forecasts-fed-appears-bow-out-election-cycle-2024-06-13/
[9] Ben Werschkul. How the Fed weighs 'political risk' behind closed doors. Yahoo Finance. May 6, 2024. https://finance.yahoo.com/news/how-the-fed-weighs-political-risk-behind-closed-doors-133020706.html?guccounter=1
[10] Brett Samuels. Trump says he would not reappoint Powell to lead Federal Reserve. The Hill. August 17, 2023. https://thehill.com/homenews/campaign/4157550-trump-says-he-would-not-reappoint-powell-to-lead-federal-reserve/
[11] Jeanna Smialek. The Fed Tries to Steer Clear of Politics, but an Election Year Is Making It Tough. The New York Times. May 1, 2024. https://www.nytimes.com/2024/05/01/business/economy/federal-reserve-presidential-election.html?auth=login-google1tap&login=google1tap
[12] Soumaya Keynes. Trump is back — how much of a problem is that for the Fed? Financial Times. January 19, 2024. https://www.ft.com/content/574ed86c-5da0-4948-894a-d0402533f55e
[13] Jon D. Michaels. A Deep State of His Own. Foreign Affairs. June 10, 2024. https://www.foreignaffairs.com/united-states/deep-state-his-own?check_logged_in=1
[14] Francesco Bianchi, Roberto Gómez-Cram, Thilo Kind, Howard Kung. Threats to central bank independence: High-frequency identification with twitter. Journal of Monetary Economics, Volume 135, 2023, Pages 37-54, ISSN 0304-3932. https://doi.org/10.1016/j.jmoneco.2023.01.001.
[15] Yifan Liu, Ivilina Popova. Threats to central bank independence and exchange rate volatility: High-frequency identification with Trump’s Fed tweets. Finance Research Letters, Volume 53, 2023, 103641, ISSN 1544-6123. https://doi.org/10.1016/j.frl.2023.103641.
[16] Ye Xie and Rich Miller. A Trump Win Is Seen as a Risk to Fed Independence: Poll. Bloomberg. June 3, 2024. https://www.bloomberg.com/news/articles/2024-06-02/a-trump-win-would-threaten-fed-independence-move-bonds-poll?srnd=markets-weekly-mliv-pulse-survey&embedded-checkout=true.。
[17] The Importance of Central Bank Independence. May 22, 2024. https://www.whitehouse.gov/cea/written-materials/2024/05/22/the-importance-of-central-bank-independence/
[18] Jonathan Chai. Trump Second-Term Plan Includes Federal Reserve Coup The next Trump administration will be far more chaotic. New York Magazine. April 26, 2024. https://nymag.com/intelligencer/article/trump-federal-reserve-jerome-powell-interest-rates-inflation.html
[19] Paul Volcker, Alan Greenspan, Ben Bernanke and Janet Yellen. America Needs an Independent Fed. The Wall Street Journal. Aug. 5, 2019. https://www.wsj.com/articles/america-needs-an-independent-fed-11565045308
[20] Fed Alumni Urge Senate Rejection of Fed Nominee Shelton. Medium. Aug 21, 2020. https://medium.com/@fedalumni/fed-alumni-urge-senate-rejection-of-fed-nominee-shelton-c4785101e346
[21] Kevin Warsh. An Ode to Independence. Board of Governors of the Federal Reserve System. March 26, 2010. https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/warsh20100326a.htm
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