信托参与社会治理的模式及机制研究|国有企业_新浪财经

　　共建共治共享治理格局中的信托参与模式

　　（一）盲目信托在国资国企改革中的应用

　　现行国有资产管理体制存在着多级委托代理成本昂贵、管理效率不高、易发生政企不分、政资不分和责任承担无限性等弊端。信托作为一种为他人利益管理财产的制度，可适用于深化国资国企改革，有效解决国有资产经营管理中存在的部分难点。

　　盲目信托（BlindTrust）是指信托委托人拋弃对信托财产的所有支配权，而由受托人拥有充分的自由裁量权来管理和处分信托财产，委托人和受益人对信托财产的投资情况没有任何知情权，也无权干预的一种独特信托形式。英美国家往往要求政府公职人员等设置盲目信托来隔离个人私有财产的投资管理，以避免权力寻租及内幕交易，确保管理决策的客观公正，能更好地集中精力在本职工作上。

　　设想在我国试点推动盲目信托的设立：要求特定领域的国有企业高管或一定级别的公职人员，将其家庭的合法所得收入的相当比例部分置入盲目信托进行投资管理。盲目信托的受托人须是独立于委托人影响之外的金融机构，委托人不能持有其相当比例的股份或对该机构有实质性影响，且该金融机构的股份不得有超过特定比例由单个自然人持有。委托人必须签订合同主动放弃多项权利，包括不得对受托人的营运管理方式作出指示，不得任意取消受托人作出的营运管理决策，不得擅自变更受益人等。需设立针对盲目信托的监管机构以便对受托人行为进行监管，如可在政府层面设立相关的职责部门，负责监管公职与国企高管人员盲目信托执行情况、盲目信托的受托管理情况，确定担任盲目信托受托人的金融机构的资质及合格受托人名单。因盲目信托的监管可能涉及投资经营等专业知识，监管机构可聘用一定数量的专业人士、金融业协会等共同参与。

　　虽然盲目信托的好处明显，但设立盲目信托的程序相对复杂烦琐，管理费用可能较高，财产转移可能带来沉重的税务负担。同时，由于在现实中常常难以实现盲目信托中对受托人独立性等的各类要求，这就使得盲目信托可能流于形式，并非真正“盲目”，一些情况下设立的目的甚至成为规避利益冲突或者躲避政治攻击的“武器”，在实际应用中尚需完善其运作及监管机制等。

　　（二）国有股表决权信托参与国有资产做强做优做大

　　早在20世纪90年代，我国各地即以类信托的“托管”模式不断探索国有资产市场化运营方式，形成了海南模式、黑龙江模式、江西模式与武汉模式等，有效地解决了社会主义市场经济转型时期国有资产经营扩大再生产、股份改制等发展问题，积累的实践经验显示，通过信托形式解决国有资产管理中的矛盾问题是可行的选择（见表7）。

　　进入新时期，随着国有企业改革和国有资产管理体制改革的不断深化，国有股权已经成为国有资本的主要存在形式。如何行使国有股份权利，解决国有股东表决权行使中的所有权实质主体缺位、政资不分，实现国有资产的保值增值与运营效力的提升，成为我国国资国企改革发展面临的重要问题。

　　国有股表决权信托以其独有的制度功能可以有效地解决上述弊端。其对于股份制公司的法人治理结构改善，特别是对于我国公司企业中国家股权的管理，有非常重大的价值。这种信托设置可解决国家股东漠视或无能力关注企业剩余问题，受托人为了国家利益行使表决权并收取股利，使国家股东尽职尽责地参与公司治理而真正享有股东权益。按照信托的方式，在国有企业资产清产核资量化的前提下，由国有资产管理部门采取信托方式，委托有管理能力且值得信赖的资产管理公司或信托公司为国家管理和运用这部分国有股权表决权，一方面将国有股权表决权通过信托方式转移于非行政化的受托人名下，使国有资产明确具体的、市场化的产权主体经营而得以“显性”；另一方面，信托制度中委托人、受托人和受益人之间定型化和法律化的权利、义务和责任体系，又能充分保障受托人对于受益人利益的忠实，使国家利益得到维护。

　　此外，针对部分国家非经营性国有资产（如军队国防、公安系统、国家机关占用的国有资产等）、闲置资产或不良资产，亦可充分发挥信托优势，设置国有专项资金/财产信托，委托有管理能力的职能部门、资产管理公司或信托公司等对上述资产进行有效的管理处置。如对于各级地方政府、企事业主管部门用于实现相关社会经济职能的专项资金（电力、企业发展、就业基金等），闲置的国有厂房与仪器设备，军队国防、公安系统或国家机关占用的非经营性国有资产、铁道桥梁等国有资产特许经营权都可以采用不同的信托形式加以管理、维护，以拓展融资渠道、提升运作效率。

　　国有股表决权与国有专项资金/财产信托在设立时应坚持竞争性原则和分散性原则，每个国有股权运营主体所拥有的股权不要集中于一个行业，以避免行业垄断的发生。在受托人选任方面，鉴于国有股权与专项资产管理的特殊性，必须对受托人的资格和能力进行严格审查，并由有关法律法规作出专门规定，以防“暗箱操作”，损害国家利益。如可采取招投标的方式，聘请一定比例的无利害关系的专家组成评标委员会，坚持公开、透明的原则，选择优良主体作为受托人。被选任的国资运营主体应当主要经营国有股权与国有专项资产信托业务，不直接从事生产经营活动；在业务资格和能力上达到法定标准，具有良好的资信状况和丰富的国有资产与股权经营管理经验，注册资本达到一定规模，具备完善的风险负担能力等，能够较好地完成经营目标。受托人选定后并非一成不变，在情势变更下受托人可向国有资产管理部门提出辞任请求；同时国有资产管理部门作为信托的委托人和受益人拥有解任受托人的权利。对于为社会免费提供纯公共产品的非经营性国有资产如军队国防、公安系统、国家机关占用的国有资产等，宜由政府向相应的职能部门具体受托管理，在努力保护国有资产完整安全、维护财产现状、不变更财产用途和存在方式的基础上，力求发挥国有资产最大效用，为社会提供最好服务。

　　（三）员工持股信托激发市场主体活力

　　员工持股是一种有效的长期激励机制，是企业员工通过各种方式获得本企业股份，从而以劳动者和所有者双重身份参与企业经营管理，分享企业剩余索取权的一种制度安排，是我国鼓励、支持、引导非公有制经济发展的重要举措，有利于优化企业股权结构、留住人才、提升企业经营业绩。目前，员工持股实现方式包括个人持股、壳公司持股、职工持股会以及信托模式。在员工持股信托模式下，受托信托公司代替员工行使股东权利，或者接受员工组织的指导行使股东权利，解决了股权分散和企业决策效率低下的问题，同时信托公司在股权管理和收益分配方面具有专业技术和平台、接受来自政府部门的监管，能够充分维护员工利益，方案设计灵活、并具有更大的安全性和可靠性。美国、英国员工持股广泛采用信托模式，日本也正在积极推广员工持股信托模式。

　　员工持股信托实务中需要注意准入和退出规则、价格的设定和明确。为了确保收益权流转的便捷，需要公司实控人或指定主体持有一定量的信托收益权形成“收益权蓄水池”，每次实质上的股权变动都通过“蓄水池”实现信托收益权转让：在有新增或退出员工时，由该主体向新增员工进行收益权转让或收益权收购。另外，针对还可能会出现的因受益人离婚、继承或者债务等原因而被动分割甚至拍卖的情形，要充分考虑股权激励的特别属性和企业实际，制定出既合理又合法的信托受益权流转处分规则。

　　我国证监会2014年发布《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》，明确了信托公司具备员工持股计划管理资质。随后国资委、财政部及证监会发布了《〈关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见〉的通知》，证监会发布了《上市公司股权激励管理办法》等，相继对员工持股计划政策进一步完善，员工持股计划得到了快速增长。根据Wind统计，截至2021年6月，2021年共有106家A股上市公司推出了员工持股计划，初始资金规模合计184亿元。但当前，以信托计划的方式进行员工持股计划在全部员工持股计划中占比较低。这背后的原因主要是上市公司开展员工持股计划另一重要目的为利用其作为撬动杠杆，提高增持积极性及市值管理。而杠杆类员工持股计划需严格遵守“资管新规”对杠杆比例的严格要求，在一定程度上限制了杠杆类员工持股计划中信托参与的优势。但相信未来通过员工持股信托模式的不断创新和完善，形成独特的服务价值链条，强化员工持股和员工养老、福利等方面的衔接，做好个性化、定制化的特色服务，信托的制度与服务优势定能更好地满足企业员工激励过程中的各种现实需求，获得经济激励和社会治理的双重效应。

　　（四）推定信托参与特色现代企业制度构建

　　推定信托最初是英美法院为主持正义，对财产所有人的监护人、律师或其他代理人等因滥用信任关系、欺诈取得的任何财产不当得利而采取的一种衡平法上的救济手段b。一旦法院判定推定信托成立，则非法持有财产者只能以受托人的身份管理财产，不得谋取财产上的利益。无论从理论还是实践方面，推定信托可在我国多个包含信任因素的场景中加以引入，这对于信托法制建设、信托理念的推广乃至信托参与社会治理能级提升具有重要意义。

　　在国企高管违反信义义务的情形下，推定信托可作为一种救济手段，弥补不当得利规则适用的不足：可使违反义务的信义人返还不当行为的得利；在公司信义人利用公司机会所取得的利益转化为其他财产权利形态的情况下，公司作为受益人仍可以追及至第三人手中的任何权利形态，从而给予公司以充分的物权法上的保护，防止不应当受益的人得利。若作为推定信托标的的财产被挥霍或灭失，那么公司作为受益人可以请求推定受托人承担个人责任。它对权利的保护，有优先于一般债权的特点，为受侵害企业提供了充分的权利保障机制。在惩治贪污腐败情形中，仍可利用推定信托理论针对公职人员非法所得的财产进行彻底追索。信托可自公款被贪污挪用之时起认定贪污的官员即刻成为该笔财产的推定信托的受托人，为国家和集体的利益持有并管理这笔财产。即便贪官携赃款外逃，也不会受到诉讼时效的限制；即便贪官身故，其继承人仍然作为这笔财产的受托人对国家和集体承担受托人义务，负责偿还所有被贪污的财产及收益。此外，推定信托可在诸多包含信任因素的场景中加以引入，解决一房多卖、隐名出资与股权代持、监护与照管风险等社会治理问题。鉴于推定信托本身就是衡平法中的独特制度，其引入要注意在符合我国《信托法》结构体系的前提下，妥善处理与民商法律体系的契合等问题，并做好相关配套制度的构建，如法官的法学解释工作、最高院出台专门司法解释等。

　　（课题牵头单位：北京国际信托有限公司）

　　摘自：《2021年信托业专题研究报告》