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国内宏观经济小组

张静静（金麒麟分析师） S1090522050003 首席

罗丹 S1090524070004分析师

报告发布时间：2024年7月16日

文 | 招商宏观张静静团队

中央与地方财权分配的演变

1979—1993放权让利、财政包干。1）财政收入增长：自1980年起，全国财政收入从大约1160亿元增长至1993年的4349亿元，实现了275%的显著增长。2）央地分成比例变化：尽管中央政府的税收分成比例从1970-1979年间的不足20%上升至接近40%，但随后又逐年下降。3）财政增速差异：包干制导致地方政府的财政收入增速持续超过中央政府。4）预算策略：在包干制下，地方政府存在少报预算内收入和增加预算外收入的倾向，这进一步加剧了中央在财政分成上的劣势。

1994-2002分税制改革。1）央地分成比例出现显著调整。2）央地财政收入比例稳定，中央财政收入的比重一直保持在45%以上。3）分税制改革重新定义了央地财政分成比例，也对转移支付模式进行根本性改变。

2002-2015：所得税改革、出口退税分担改革。1）国内生产总值的强劲增长带动了财政收入的同步上升。这一时期，国家财政收入的增长为财政收入结构的优化提供了有利条件，逐步增强了地方政府的财政自主权。2）自2001年以来，出口贸易经历了迅猛扩张，随之而来的是出口退税规模的急剧增加。这一变化使出口退税机制面临的问题变得尤为突出。3）2010年，原本在预算外管理的收入项目被正式纳入政府性基金的核算体系。在纳入预算管理的政府性基金中，地方政府的收支比例普遍超过80%。

2015-至今：深化财税体制改革。1）"营改增"政策实施后，税收分成比例基本遵循了国务院规定的新标准。这一改革一定程度上优化了税制结构，促进了服务业和消费的增长。2）2015年前后是中国地方财政收入特征的显著转折点。自此以后，地方政府在税收收入方面面临的主要变化是收支缺口的持续扩大，与此同时，中央政府对地方政府的财政支持力度亦逐步增强。

中央与地方事权分配的演变

1979—1993：放权让利、明确地方公共服务职责。1）为调动地方政府积极性，经济管理事权向地方下放。2）这一时期，教育、文化等主要属于地方事权范畴内的支出迅速增加。3）中央的调控能力被削弱，为此后1994年的分税制改革埋下伏笔。

1994-2002：分税制改革，财权上收、事权下沉。1）这一改革在宏观调控和全国性事务中强调了中央政府的主导地位，但同时在央地事权划分上，延续了包干制的安排。2）央地财权与事权开始产生错配，1994年-2002年期间，地方的一般公共收入占比显著降低，但支出占比未发生明显变化，1994年至2002年间，地方一般公共收入占比为48.0%，而支出占比高达69.5%，且期间占比相对稳定。

2003-2012：土地财政时期，地方主动加杠杆。在地方基础设施投入与民生支出的拉动下，地方财政的支出占比显著扩大，杠杆率高速攀升。2007-2012年，地方财政支出中的基建与民生支出占比显著提升，尤其是基建支出占比由2007年的22.0%上升为2012年的28.7%，2008年在“四万亿”财政政策刺激下，这一占比攀升5.9个百分点。

2013-至今：强调化解债务风险。2013年11月，十八届三中全会提出要深化财税体制改革，涵盖了三大关键领域，其中特别强调了建立与事权和支出责任相适应的制度。2013至2019年间，政府性基金支出规模显著扩大，地方基础设施投资规模依然保持在较高水平。进入2020年后，地方政府债务风险得到了中央政府的高度重视，政府性基金支出规模出现了一定程度的回落。然而，一般公共预算支出和社会保障基金支出的持续增长，仍然对地方财政构成压力。

地方财政压力与应对策略

地方财政压力增加的原因：总结起来可以分为央地财权事权匹配程度部分失衡、基础设施过度超前建设、体制机构设置不合理与人员供养负担过重、土地财政体制转型无法一蹴而就、公共卫生与自然灾害增加财政支出负担等五个方面。

地方财政应对选择：面对较大的财政收支压力，地方政府采取了多种应对措施，其中包括发展土地财政、拓展非税收入以及增加政府债务。

在财税改革专题一里，我们系统阐述了历史“央地”财税体制改革以及短期影响，本文详细剖析每一轮改革对“央地”财权和事权分配的长期影响。

一、中央与地方财权分配的演变

（一）1979-1993：放权让利、财政包干

"分灶吃饭"的财政包干制改革是1980年代中国财政体制的一项重要变革，其核心在于赋予地方政府更大的财政自主权，以激励其发展经济和增加税收。该制度的实施显著提升了全国财政收入的增长速度和规模。

1）财政收入增长：自1980年起，全国财政收入从大约1160亿元增长至1993年的4349亿元，实现了275%的显著增长，标志着财政收入进入了一个稳定增长的新时期。

2）央地分成比例变化：在包干制下，尽管中央政府的税收分成比例从1970-1979年间的不足20%上升至接近40%，但随后又逐年下降。这一变化与包干制的制度设计密切相关，即地方政府在完成对中央的上缴任务后，超收和增收的财政收入大部分留归地方使用。

3）财政增速差异：包干制导致地方政府的财政收入增速持续超过中央政府，反映了地方政府在财政激励下更为积极的经济行为。

4）预算策略：在包干制下，地方政府存在少报预算内收入和增加预算外收入的倾向，这进一步加剧了中央在财政分成上的劣势。

（二）1994-2002：分税制改革

分税制改革是中国财政体制的一次重大转变，它不仅重塑了改革开放以来的税收结构，而且确立了至今仍然沿用"央地"财政关系的基本框架。

1）央地分成比例的显著调整：分税制改革在1994年实施后迅速显现效果，中央财政收入的比重从前一年的22.0%跃升至55.7%，而地方财政收入的比重则从前一年的78.0%大幅下降至44.3%。

2）央地财政收入比例的稳定性：尽管在分税制改革之后，央地财政收入的比例经历了一些微调，但整体分成格局保持了基本稳定。自1994年以来，中央财政收入的比重一直保持在45%以上，这反映了中央政府在宏观经济调控中的重要作用。

3）转移支付模式的变革：分税制改革不仅重新定义了央地财政分成比例，也对转移支付模式进行了根本性的改变。由于地方政府的财政支出承担比例普遍高于中央，这导致多数地区在分税制实施后面临收入不足以覆盖其固定支出的困境，从而需要依赖中央政府的转移支付来保障日常管理和服务的运行。

4）转移支付规模的快速增长：1994年分税制实施当年，中央对地方的转移支付额从上一年的544亿元激增至2389亿元，增幅达到338.7%。这一显著增长反映了中央政府在平衡地区间财政差距和支持地方政府履行职责方面的作用。此后，中央对地方的转移支付总额持续以较快的速度增长，进一步体现了中央政府在财政均衡和区域发展中的关键角色。

（三）2002-2015：所得税改革、出口退税分担改革

在2003至2012年中国经济的快速增长期内，国内生产总值(GDP)的强劲增长带动了财政收入的同步上升。这一时期，国家财政收入的增长为财政收入结构的优化提供了有利条件，逐步增强了地方政府的财政自主权。

1）财政收入结构调整：在财政收入相对充裕的背景下，中央政府逐步调整了财政收入结构，通过提高地方政府在主要税种中的分成比例，以支持地方经济发展和公共服务供给。

2）主要税种分成比例变化：在个人所得税、国内增值税、营业税和企业所得税等主要税种中，除了个人所得税分成比例保持相对稳定外，其他税种的分成比例均出现了向地方政府倾斜的趋势。

3）企业所得税改革：在企业所得税改革中，除了部分特殊央企所得税归属于中央外，其余企业所得税实行中央与地方的分成制度。2001年改革初期，所得税的分享比例为中央60%，地方40%，并以2001年为基数确定未来税收返还的数额。2003年后，分享比例根据实际收入情况进行调整。数据显示，2001年改革后中央税收分成比重呈上升趋势，至2009年达到66.0%，而地方分成比例相应降至34.0%。此后尽管略有调整，但中央的分成比例始终高于60%，这可能与铁路运输、国有银行等特殊行业和企业的税收收入直接归于中央有关。

4）个人所得税改革：2002年的改革方案规定，个人所得税中央与地方的分享比例为50:50，自2003年起调整为60:40。实际执行中，税收分成严格按照规定的比例进行。

5）央地财政分配结构稳定性：在这一时期，尽管部分税种的分成比例经历了调整，但央地财政分配结构基本保持稳定，财政体制改革的重点转向所得税、出口退税和政府性基金核算等重要领域。

6）财政体制改革深化：财政体制改革进一步深化，旨在优化财政资源配置，提高财政资金使用效率，促进中央与地方财政关系的协调发展。

自2001年中国正式加入世界贸易组织（WTO）以来，出口贸易经历了迅猛扩张，随之而来的是出口退税规模的急剧增加。这一变化使出口退税机制面临的问题变得尤为突出。

1）出口退税规模增长：随着出口量的激增，出口退税规模也相应扩大，对财政预算产生了显著影响。

2）央地分担机制调整：为了应对这一挑战，自2004年起，中国政府开始调整出口退税的央地分担机制。具体而言，以2003年的出口退税实际退付额作为基数，对于超出基数部分的应退税额，中央与地方财政按照75:25的比例进行分担。2005年，中央政府对分担比例进行了进一步调整，改为92.5:7.5，即中央财政承担92.5%，地方财政承担7.5%。

3）退库方式改革：2005年，中央政府还改进了出口退税的退库方式，由中央统一退库，并在年终进行财政结算。这一改革导致在后续的财政数据中难以直接观察到中央和地方实际承担的出口退税比例。

4）中央财政全额负担：2015年1月1日起，中国政府进一步改革出口退税机制，规定出口退税（包括出口货物退还的增值税以及由营业税改征的增值税部分）全部由中央财政负担。地方政府原定于2014年负担的出口退税基数，改为定额上解中央。

2010年，中国财政部发布了《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》[1]，标志着一系列原本在预算外管理的收入项目被正式纳入政府性基金的核算体系，从而构成了财政预算的补充部分，通常被称为财政的“第二本账”。

在纳入预算管理的政府性基金中，地方政府的收支比例普遍超过80%，显示出地方政府在政府性基金管理中的主导作用。当将地方公共财政收入与地方政府性基金收入合并考虑时，地方政府性基金的收入规模大约占到地方政府总体收入的30%至50%，这一比例反映了地方政府性基金在地方财政中的重要性。地方政府性基金收入中，土地出让金占据了绝大部分，因此，地方政府性基金收入的波动与房地产市场的景气程度密切相关。

(四）2015—至今：深化财税体制改革

这一时期“央地”财政收入结构大体保持稳定，以结构性调整为主导。其中，对财政收入结构产生显著影响的关键改革措施是营业税向增值税的转型（简称“营改增”）。2016年4月，国务院正式颁布《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，该方案规定自2016年5月起，在全国范围内全面实施营业税改征增值税的改革。根据该方案，地方政府从增值税中的分成比例显著提升，从原先的25%增加至50%。为保障地方政府的既有财力不受影响，中央政府采取了税收返还机制，将原本上划中央的收入通过返还方式重新分配给地方政府。这种机制有助于缓解地方政府因税制改革可能面临的财政压力，确保地方政府能够维持正常的公共服务和基础设施建设支出。

从实际执行情况来看，"营改增"政策实施后，税收分成比例基本遵循了国务院规定的新标准。这一改革一定程度上优化了税制结构，促进了服务业和消费的增长。

然而，2015年前后是中国地方财政收入特征的显著转折点。自此以后，地方政府在税收收入方面面临的主要变化是收支缺口的持续扩大，与此同时，中央政府对地方政府的财政支持力度亦逐步增强。

1）地方收支缺口扩大：2012年我国跨过刘易斯拐点之后，经济增速中枢出现下移，地方政府的税收收入增速减缓，而支出压力并未得到有效缓解，导致地方财政收支缺口逐步扩大。

2）中央财政支持增强：2015年，中央对地方的转移支付规模相当于地方财政收入规模的66.4%，而到了2022年，即便在财政收入结构已经向地方政府倾斜的情况下，中央转移支付的规模对地方财政收入的比例进一步上升至89.1%

二、中央与地方的事权分配演变

中央与地方的事权划分涵盖了经济管理权力和公共服务职责两大领域。回顾央地事权演变可以看出，中央与地方的事权划分重心已逐步由经济管理权能转向公共服务职责[2]。

（一）1979-1993：放权让利，明确地方公共服务职责

改革开放时期，为调动地方政府积极性，经济管理事权向地方下放。1979年6月18日，第五届全国人民代表大会第二次会议上提出“要在中央的集中统一领导下，适当扩大地方在计划、基建、财政、物资、外贸等方面的权限”，地方政府拥有了更加体系化的经济管理事权。

随着经济事权的下放，地方财政支出的范围也根据隶属关系得到了进一步明确。1980年2月1日，国务院颁布《关于实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定》，规定“按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分央地财政收支范围”。在支出方面，隶属中央的企事业单位的支出归属于中央财政，而隶属地方的企事业单位的支出则归属于地方财政。此外，地方的基本建设投资、企业相关资金、农林水利、文教卫生等事业费、行政管理费等均纳入地方财政支出范畴。地方政府需自求收支平衡，原则上收入多的地区可以增加支出，收入少的地区则需相应减少支出，中央各主管部门不再向地方分配财政支出指标。

1980年-1984年，随着教育、文化事业支出的提升，地方政府的事权有所扩大，地方财政支出的增速超过了收入增速，但地方收入占比整体上仍高于支出占比。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（相关政策在1980年代初已开始实施），进一步强调了地方政府在教育事业中的责任，要求地方各级政府增加对教育的投入，并提出将教育置于优先发展的战略地位。1982年《国务院关于加强文化事业建设的通知》要求地方政府支持文化事业的发展。

在这一时期，教育、文化等主要属于地方事权范畴内的支出迅速增加。在按国家职能分类的国家财政支出中，社会文教费从1979年的175.2亿元增长至1984年的332.1亿元，其在国家财政支出中的占比也从14%提升至19%。（此阶段未公布中央和地方对各项支出的详细数据）。

在1983年4月至1984年9月期间，中国实施了"利改税"两步改革，将国营工业企业的财政分配形式由上缴利润转变为征税，标志着国家与企业间财政分配形式的重要转变。在这一背景下，1985年国务院开始试行"划分税种、核定收支、分级包干"的预算管理体制。央地收入根据"利改税"第二步改革后的税种设置，划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入以及中央和地方财政共享收入，但央地财政支出则依旧按照隶属关系进行划分。

中央财政支出主要负责中央企业费用、中央基本建设投资、国防费、外交支出等；地方财政支出则涵盖地方企业支出、地方基本建设投资、文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费等。对于特大自然灾害救济费、支援经济不发达地区发展资金等不宜实行包干的专项支出，由中央财政专案拨款，不列入地方财政支出包干范围。

1985年至1993年间，地方财政收入和支出的占比同步扩大，地方一般公共收入从1985年的61.6%上升至1993年的75.0%，支出从1985年的60.3%上升至1993年的71.7%。

中央政府强调地方在教育、文化、农业农村发展等领域的职责，1986年《中华人民共和国义务教育法》、1992年《国务院关于加强农村社会保障体系建设的通知》、1993年《中华人民共和国农业法》等法律法规明确了地方政府在相关领域的事权。1985年至1993年，地方政府在文教、科学、卫生支出以及支援农村生产和农业事业费方面显著增加，支出占比亦有所提升。

整体来看，1985-1993年这一时期，央地财政支出仍按隶属关系划分，但进一步强调了地方在教育、文化与农村农业发展领域的支出责任，地方财政支出与收入同步扩大，地方财政积极性被充分调动，然而另一方面，在央地拉锯式的协商模式下，央地财政收支并未形成系统的规划，彼时的地方为追求各自经济利益，削弱了经济横向联系，阻碍了全国统一市场的建立，中央的调控能力被削弱，中央财政面临着入不敷出、赤字扩大的局面，这为此后1994年的分税制改革埋下伏笔[3]。

（二）1994-2002：分税制改革，财权上收、事权下沉

1993年11月，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，该决定明确提出了将财政包干制逐步转变为分税制的改革方向。这一改革在宏观调控和全国性事务中强调了中央政府的主导地位，但同时在央地事权划分上，延续了包干制的安排。

中央财政的主要职责包括承担国家安全、外交、中央国家机关运转所需经费，以及调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，具体包括国防费、外交和援外支出、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资等。而地方财政则主要负责本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出，包括地方行政管理费、地方统筹的基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试制经费、支农支出、城市维护和建设经费、地方文化、教育、卫生等各项事业费。

地方政府在完成对中央的财政上缴任务后，可自主安排和管理剩余的财政收入。这种安排虽然考虑了央地利益博弈的复杂性、财权和事权调整的渐进性及地区经济间的差异性，但也带来了央地财权与事权不匹配的问题，造成地方政府财政收入不足以支撑其日益增长的支出需求。

分税制改革实施后，央地财权与事权开始产生错配，1994年-2002年期间，地方的一般公共收入占比显著降低，但支出占比未发生明显变化，1994年至2002年间，地方一般公共收入占比为48.0%，而支出占比高达69.5%，且期间占比相对稳定。

（三）2003-2012：土地财政时期，地方主动加杠杆

2003年党的十六届三中全会提出要“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权”，明确了央地事权合理划分的财政体制改革重心。这一时期，力求实现基本公共服务的均等化、破除城乡与区域发展不平衡造成的公共产品与服务供给差异成为中国政府一个重要的努力方向，地方在民生领域的支出高速增长[4]。也是在同一时期，偏重经济增长的官员考核绩效方式与2008年的“四万亿”财政刺激造成地方在基建领域的支出同步大幅提升，地方债务风险迅速积累。2010年以前，中国地方官员的政策考核标准偏重于经济发展，一直以来经济增长与基础设施投资相互促进的正反馈机制,已经逐步让地方政府形成了对基础设施投资的偏好[5]。

这一时期，在地方基础设施投入与民生支出的拉动下，地方财政的支出占比显著扩大，杠杆率高速攀升，中央与地方之间财权与事权不匹配的问题也日益凸显。将地方财政一般公共支出中的教育、社保、卫生健康三类汇总为民生支出，将节能环保、城乡社区、农林水、交通运输四类汇总为基建支出。2007-2012年，地方财政支出中的基建与民生支出占比显著提升，尤其是基建支出占比由2007年的22.0%上升为2012年的28.7%，2008年在“四万亿”财政政策刺激下，这一占比攀升5.9个百分点。

（四） 2013-至今：强调化解债务风险

2013年11月，十八届三中全会提出要深化财税体制改革，涵盖了三大关键领域，其中特别强调了建立与事权和支出责任相适应的制度。全会着重指出，需要构建一个规范的地方政府举债融资机制，以有效防范和化解地方政府债务风险，并规范地方政府的融资渠道。

2013至2021年期间，地方政府债务经历了快速增长，地方财政压力显著增加。2013至2019年间，政府性基金支出规模显著扩大，地方基础设施投资规模依然保持在较高水平。进入2020年后，地方政府债务风险得到了中央政府的高度重视，政府性基金支出规模出现了一定程度的回落。然而，一般公共预算支出和社会保障基金支出的持续增长，仍然对地方财政构成压力。

自2013年以来，中央与地方在一般公共预算支出的占比持续超过收入占比。地方本级收入占比大体维持在55%左右，而支出占比则持续高于85%。此外，在包括政府性基金、社会保险基金、国有资本经营预算在内的广义财政支出中，地方政府的支出占比在2021年之前呈现出明显的上升趋势。这一上升趋势主要由政府性基金支出和社会保险基金支出在财政支出中所占比例的提升所驱动，这两项支出中地方政府的支出占比均超过了90%。

政府性基金支出主要来自于国有土地使用权出让收入和专项债务收入，其主要用于基础设施、房地产和公共消费等领域，反映了地方政府在这些关键领域的大规模财政投入。这种财政支出结构在一定程度上揭示了地方政府在推动地方经济发展和改善民生方面的积极作用，同时也暴露了地方政府在债务管理和风险控制方面面临较大挑战。

2018年，国务院正式颁布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，中央与地方的事权划分改革得以持续深化，央地公共服务支出责任进一步明晰。

该方案着重强调了中央与地方共同财政事权和支出责任的分担模式，即依据地区经济社会发展的总体格局、各项基本公共服务的独特属性以及实际财力状况，将不同地区划分为各异档位，中央与地方按照相应比例分担基本公共服务领域。明确指出基本公共服务领域中中央与地方共同财政事权的范畴，涵盖义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等18个事项。具体而言，诸如中等职业教育国家助学金等7个事项推行中央分档分担策略，共划分为五档，中央分担比例由10%-80%不等；义务教育公用经费保障等6个事项依照比例分担予以执行；基本公共就业服务等5个事项，中央分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等要素加以确定。城乡居民基本养老保险补助由中央设定基础标准，中央确定的基础养老金标准部分，由中央与地方按比例分担，中央对第一档和第二档承担全部支出责任，其余为50:50分担。而城乡保障性安居工程则由地方结合实际情况制定标准。

此指导意见重点聚焦于基本公共服务领域的共同财政事权，厘清中央与地方的共同事权，将过往地方财政的主要支出项目中，中央财政支出责任不清晰的部分明确了具体支出比例，有益于地方财政清晰预期、统筹财力，更优地协调本地经济社会发展，切实保障中央与地方的财政事权和支出责任相适配，规避职责不明、责任不清的状况。[6]

往后看，中央与地方的事权划分改革不断深入推进，重点依旧会放在公共服务职责的清晰界定之上，改革的方向在于达成权责明确以及分级分类管理，同时，着重强调强化地方政府债务管理，防范并化解债务风险，确保地方财政的可持续性。

三、地方财政压力与应对策略

（一）地方财政压力的来源与表现

地方财政压力增加的原因众多，但总结起来可以分为央地财权事权匹配程度部分失衡、基础设施过度超前建设、体制机构设置不合理与人员供养负担过重、土地财政体制转型无法一蹴而就、公共卫生与自然灾害增加财政支出负担等五个方面。

（二）地方政府的应对措施

面对较大的财政收支压力，地方政府采取了多种应对措施，其中包括发展土地财政、拓展非税收入以及增加政府债务。

1）土地财政的发展：1994年分税制改革后，虽然地方政府的税收份额受到压缩，但土地收益的潜力被逐渐挖掘，成为土地财政的起点。这一改革将相对较小规模的土地收益权下放给地方，为地方政府开辟了新的收入渠道。

2）住房制度改革：1998年6月，国务院召开会议，明确了停止住房实物分配，推动住房分配货币化，建立多层次的城镇住房供应体系，并发展房地产金融，培育和规范住房交易市场。这标志着土地财政的进一步发展，地方政府收入结构由依赖“经营企业”向“经营土地”和“经营城市”转变。

3）土地出让收入的增长：1998年以后，土地成交出让金额迅速增长。到2003年，国有建设用地成交价款总规模已相当于地方财政收入的50%左右，显示出土地出让收入在地方政府收入中的重要作用。

4）土地出让金的预算外管理：在2010年之前，土地出让金一直作为地方政府的预算外收入，其具体收入金额并不透明。2010年，国有土地使用权出让金被正式纳入政府性基金核算，提高了资金管理的规范性和透明度。

5）土地财政的规模：纳入政府性基金核算后，数据显示部分年份土地出让收入的规模曾达到地方财政收入规模的60%至80%，凸显了土地财政在地方政府收入中的重要地位。

"土地财政"的概念不仅涵盖了土地出让收入，也包括了与土地相关的各类税收，按规模大小进行排列分别为土地增值税、契税、城镇土地使用税、房产税以及耕地占用税，这些税种均归属于地方政府的独占收入。这些税收的规模和占比在近年来呈现出显著增长的趋势。自1999年以来，以上五项主要土地相关税收在地方政府财政收入中的占比已从不足10%显著上升到近五年的大约25%。

在地方政府的财政收入结构中，除了土地相关收入之外，非税收入的拓展已成为地方政府增加收入的另一重要途径。

1）非税收入比例增长：地方政府的非税收入在总财政收入中的占比呈现出稳定的增长趋势，从2007年的18.2%上升至2022年的29.6%。

2）行政事业性收费的调整：行政事业性收费曾是非税收入中的主要组成部分，但自2018年以来，随着减税降费政策的持续推进，该项收入规模经历了明显的缩减。

3）国有资源（资产）有偿使用收入的增长：在非税收入中，国有资源（资产）的有偿使用收入呈现出迅速增长的态势，现已成为非税收入中最主要的收入项目。

4）专项收入的增长：专项收入在非税收入中的占比也呈现出显著增长，这表明地方政府在特定领域和项目上的收入获取能力得到了加强。

5）罚没收入与其他收入的稳定：在非税收入的构成中，罚没收入和其他收入保持了相对稳定的占比，这些收入虽占比不大，但对地方政府的财政收入贡献仍然不可忽视。

自1994年分税制改革实施以来，中国地方政府面临财政收支不平衡的问题日益凸显。为填补资金缺口，地方政府开始借助设立投融资平台，利用政府拥有的土地资产作为抵押，间接满足地方支出需求。

1）地方政府投融资平台的兴起：2009年，中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》[10]，明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，通过发行企业债券、中期票据等融资工具，拓宽融资渠道，以支持中央政府投资项目的配套资金需求”。这一政策的出台后，地方政府通过融资平台的举债开始大量增加，进而导致债务规模的快速增长。

2）债务增长与风险管理：随着地方政府债务规模的不断扩大，债务风险逐渐显现。为了应对这一问题，中央政府迅速采取了一系列监管措施。2010年，国务院发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》[11]，要求地方政府对融资平台公司的债务进行全面清理，并根据分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目的后续融资问题。

3）债务分类与预算管理：2014年8月，修订后的《中华人民共和国预算法》[12]明确规定，除在国务院确定的限额内发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何其他方式举借债务。同年10月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》[13]，确立了地方政府债务全面预算管理的框架，明确了一般债务和专项债务的收支管理方式，以及地方政府债务“开正门，堵偏门”的整改思路。

4）隐性债务的挑战：尽管监管力度不断加大，地方政府债务扩张的趋势仍未得到有效遏制。2015年初，经经清理核实的全国地方政府债务余额为15.4万亿元，并于当年开启发行地方政府债券置换存量债务[14]。然而，这一措施并未从根本上解决地方政府债务问题，反而可能加剧了地方政府对中央政府兜底的预期，导致债务扩张速度加快。2015年8月全国人大审批通过的地方债务规模尚在16万亿地方债和8.6万亿或有债务[15]，此后三年累计置换12.2万亿[16]。到2018年，市场估算的政府隐性债务规模却已经突破30万亿[17]。

5）城投平台的隐性债务问题：城投平台的隐性债务相较于显性债务更难以约束和管理。据Wind 2022年的统计数据显示，全国31个省份中，接近一半的省份中城投平台的有息负债余额高于地方政府债务余额，其中江苏、浙江、四川、山东等省份的城投有息负债规模尤为突出。

参考文献：

[1]https://www.mof.gov.cn/gkml/caizhengwengao/2010nianwengao/wgd5q/201007/t20100723_329410.htm

[2]崔军,李晓凡,黄健雄.建国以来中央与地方事权划分：历史回顾与经验总结[J].财政监督,2022,(08):27-32.

[3]赵云旗.经济体制改革的“先行者”——三十年财政管理体制改革回顾[J].中国财政,2008,(19):12-16. DOI:10.14115/j.cnki.zgcz.2008.19.013.

[4]王丹（金麒麟分析师）莉,武力.改革开放以来中央与地方财政关系的演进与透视[J].中共党史研究,2018,(12):5-15.

[5]闫先东,朱迪星.基础设施投资的经济效率:一个文献综述[J].金融评论,2017,9(06):109-122+126.

[6]高培勇.中国财税改革40年:基本轨迹、基本经验和基本规律[J].经济研究,2018,53(03):4-20.

[7]李芳琴.防止基础设施过度超前建设[J].中国经贸导刊,2015,(34):30-33.

[8]赵淑君.控制财政供养人员规模减轻政府财政负担[J].财经界,2013,(32):18+29.

[9] 陈阳.土地财政转型路径研究[J].中国物价,2023,(05):18-20.

[10]https://www.gov.cn/gongbao/content/2009/content_1336375.htm

[11]https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2010-06/13/content_1942.htm

[12]http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2019-01/07/content_2070252.htm

[13]https://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2764686.htm

[14]https://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/zgcjb/201602/t20160205_1664668.htm

[15]https://www.gov.cn/xinwen/2015-08/29/content_2921963.htm

[16]李志生,汪颖栋,金凌.地方政府债务置换与企业杠杆率分化——兼论优化地方债务结构.经济研究,2024,59(02):23-41.

[17]汪德华,刘立品,中国地方政府隐性债务：发展现状与未来展望,比较,2019, 105(6).

风险提示：

数据测算可能存在误差。

以上内容来自于2024年7月16日的《怎么看“央地”财权和事权的长期分配？——财税改革专题（二）》报告，报告作者张静静、罗丹，执业证号S1090522050003、S1090524070004，详细内容请参考研究报告。

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