【今日推荐】留得青山见未来—解读2020年政府工作报告

来源：兴业研究

张文达    兴业研究分析师

郭于玮    兴业研究分析师

鲁政委    兴业银行首席经济学家 华福证券首席经济学家

事件：

5月22日，国务院总理李克强代表国务院向十三届全国人大三次会议作政府工作报告（以下简称“报告”）。

点评：

2020年新冠肺炎疫情冲击全球，对我国经济发展亦带来了前所未有的挑战。面对当前的经济形势，政府工作报告淡化了经济增长的量化目标，更加突出就业与民生。报告指出：“对疫情前考虑的预期目标作了适当调整。今年要优先稳就业保民生, 坚决打赢脱贫攻坚战，努力实现全面建成小康社会目标任务……没有提出全年经济增速具体目标，这样做，有利于引导各方面集中精力抓好‘六稳’、‘六保’”。

不过，稳就业仍需以一定的经济增速为基础。政府工作报告指出：“无论是保住就业民生、实现脱贫目标，还是防范化解风险，都要有经济增长支撑，稳定经济运行事关全局。”为了实现政策目标，报告指出：“要用改革开放办法，稳就业、保民生、促消费,拉动市场、稳定增长,走出一条有效应对冲击、实现良性循环的新路子。”

1、就业政策

当前，政府以稳就业保民生为首要目标，具体包括：“城镇新增就业900万人以上, 城镇调查失业率6%左右, 城镇登记失业率5.5%左右。”2019年我国目标城镇新增就业人口1100万人，城镇调查失业率为5.3%、城镇登记失业率为3.66%。相较于2019年，我国就业目标有所放松。报告指出：“保障就业和民生, 必须稳住上亿市场主体, 尽力帮助企业特别是中小微企业、个体工商户渡过难关。”报告从多个方面对稳就业政策工作进行了部署。

对于企业，政策从两方面基于支持。经营成本方面，“加大减税降费力度. 强化阶段性政策, 与制度性安排相结合, 放水养鱼, 助力市场主体纾困发展。推动降低企业生产经营成本。降低工商业电价5%政策延长到今年年底。宽带和专线平均资费降低15%。减免国有房产租金, 鼓励各类业主减免或缓收房租, 并予政策支持。”融资方面，增加中小微企业融资支持，同时适当允许中小微企业延期还本付息，帮助企业渡过难关。

对于就业群体，政府多方面开展支持政策。职业教育方面，“资助以训稳岗, 今明两年职业技能培训3500万人次以上, 高职院校扩招200万人。”通过职业技能培训，提升就业人员的市场竞争力。就业服务方面，“今年高校毕业生达874万人, 要促进市场化社会化就业,高校和属地政府都要提供不断线的就业服务。做好退役军人就业保障。实行农民工在就业地平等享受就业服务政策。帮扶残疾人、零就业家庭等困难群体就业。”同时，由于“我国包括零工在内的灵活就业人员数以亿计, 今年对低收入人员实行社保费自愿缓缴政策, 涉及就业的行政事业性收费全部取消。”

2、财政政策

面对经济存在的较大不确定性，报告要求“积极的财政政策要更加积极有为”。要充分利用财政资金减税降费、减租降息、扩大消费和投资，实现保就业、保基本民生、保市场主体。

财政赤字方面，报告提出“今年赤字率拟按3.6％以上安排,财政赤字规模比去年增加1万亿元,同时发行1万亿元抗疫特别国债.这是特殊时期的特殊举措。上述2万亿元全部转给地方,建立特殊转移支付机制,资金直达市县基层、直接惠企利民……今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元。”2019年全年财政赤字为2.76万亿元，如果今年财政赤字增加1万亿，则今年的赤字规模约为3.76万亿。以3.6%作为赤字率下限计，则可推出2020年政府预估的名义GDP增速上限约为5.4%。如果将抗疫特别国债、专项债纳入赤字口径，则预计2020年广义财政赤字率约为8.2%，财政政策的力度空前。

税收方面，2020年政府工作报告提出：“前期出台六月前到期的减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税，减免民航发展基金、港口建设费，执行期限全部延长到今年年底。小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年。预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。”这一目标较2019年的2.3万亿进一步提高。今年我国仍继续推进减税降费工作，重点面向抗风险能力较弱的中小微企业、个体工商户，这也是保实体、保就业的必然选项。

由于2020年税收增长压力较大，减收增支更需要财政支出结构优化，因此，政府工作报告提出：“要大力优化财政支出结构,基本民生支出只增不减,重点领域支出要切实保障,一般性支出要坚决压减……中央本级支出安排负增长,其中非急需非刚性支出压减50％以上。各类结余、沉淀资金要应收尽收。”

3、货币政策

报告要求加大信用扩张力度，降低融资成本，精准滴灌实体经济，用金融手段保市场主体。

信用总量方面，报告提出：“稳健的货币政策要更加灵活适度。综合运用降准降息、再贷款等手段，引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年。”信用扩张是应对经济下行压力的重要手段。到2020年4月，社融与M2增速已经较2019年12月分别高出1.3和2.4个百分点。考虑到目前政府债券已经纳入社会融资规模，2020年仅国债和地方债就可拉动社融增速3.4个百分点。在政府债券发行增加的同时，信贷投放力度也在加大，且报告进一步提出：“支持企业扩大债券融资。”由此来看，社融增速还将继续上升，且政府债券、贷款和债券融资将是推动社融增长的主力。

融资成本方面，报告提出：“创新直达实体经济的货币政策工具，务必推动企业便利获得贷款，推动利率持续下行。……金融机构与贷款企业共生共荣，鼓励银行合理让利。为保市场主体，一定要让中小微企业贷款可获得性明显提高，一定要让综合融资成本明显下降。”2020年3月一般贷款加权平均利率为5.48%，较去年同期下降了56bp。然而，从历史上看，一般贷款加权平均利率往往低于名义GDP增速，体现了融资成本往往低于经济总体回报率的特点。而赤字率隐含的名义GDP增速为5.4%。由此来看，有必要推动实体经济融资成本进一步下降，帮助市场主体渡过难关。

那么，如何创新货币政策工具使其直达实体经济呢？从美国和日本的经验来看，有两种可能的方式：其一，由央行给金融机构发放期限较长的低息贷款，并要求金融机构将资金用于特定领域，以夯实经济基础；其二，设立SPV，购买金融机构给符合条件的中小企业发放的贷款的部分收益权。

结构性政策方面，强化对制造业和中小企业的支持力度。报告提出：“中小微企业贷款延期还本付息政策再延长至明年3月底，对普惠型小微企业贷款应延尽延，对其他困难企业贷款协商延期。鼓励银行大幅增加小微企业信用贷、首贷、无还本续贷。大幅拓展政府性融资担保覆盖面并明显降低费率。大型商业银行普惠型小微企业贷款增速要高于40%。……大幅增加制造业中长期贷款。”

4、扩大内需

报告要求从消费和投资双管齐下，挖掘内需潜力。

投资方面，扩大资金来源，提高投资效率。从资金来源上看，2020年中央预算内投资安排为6000亿，较2019年的5776亿元提高224亿。同时，报告要求：“提高专项债券可用作项目资本金的比例”、“增加国家铁路建设资本金1000亿元。”目前铁路项目的资本金比例最低为20%，符合一定要求的最低可降至15%。按照最低比例来算，1000亿资本金可撬动的投资规模上限为6667亿。

从资金运用上看，报告强调：“要优选项目，不留后遗症，让投资持续发挥效益”，“重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的‘两新一重’建设，主要是：加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设充电桩，推广新能源汽车，激发新消费需求、助力产业升级…加强交通、水利等重大工程建设。”根据世界银行的统计，2018年我国每百人宽带拥有量为28.5，低于美国的33.8。可见信息网络建设仍有较大的发展空间。根据我们的估算，2020年与新基建相关的投资规模可能在2.2万亿左右[1]。此外，“加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。”

消费方面，推动消费回升。从消费能力来看，通过稳定就业、促进居民收入增长，来支持居民消费的能力。从消费意愿来看，既要支持受疫情冲击较为严重的餐饮、旅游、家政等服务消费逐渐恢复，又要补齐消费的“短板”，发展养老、托幼服务，支持电商和快递进农村。

注：

[1]详见我们在2020年3月发布的报告《顶天立地新基建》。

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