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3月14日， 由新浪财经主办的315投资者保护论坛召开，北京中银律师事务所合伙人李世涛出席论坛并发表主题演讲。他表示，信息披露制度是2019年《证券法》修订重点之一，此次修订明确了发行人和中介机构在信息披露过程中的职责。全面注册制改革贯彻以信息披露为核心的监管理念，简单来说，发行人要“讲清楚”，承担第一位主体责任，要对信息披露的真实、准确、完整负责；中介机构要“核清楚”，要对信息披露的真实、准确、完整进行核查验证，承担好把关责任。
以下为内容全文：
尊敬的各位领导，各位嘉宾：大家下午好！我是来自北京中银律师事务所的李世涛律师，很高兴今天能在这里就“注册制下如何压实中介机构责任”这个话题与大家进行讨论。下面我从四个方面简单谈谈自己的认识和体会：
一、压实中介机构责任是注册制改革的必然要求
我们知道，在此前的股票发行核准制下，证监会作为监管部门既要做实质审查也要做形式审查，但通过长期的实践经验表明，以往对于市场违法违规行为的惩戒措施无法有效发挥震慑作用。所以核准制下的政府信用代替了中介机构市场信用发挥作用，必然会导致中介机构的资本市场“看门人”职责弱化。
正是在这样的背景下，2013 年 11 月中共中央发布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出推进股票发行注册制改革。2019年科创板启航，正式拉开我国资本市场注册制帷幕；2020 年，创业板注册制改革启动；2023年2月，全面实行股票发行注册制改革正式启动。
我们可以看到股票发行注册制改革这一路走来也是在不断摸着石头过河。全面实行股票发行注册制，将在现有探索的基础上推动发行上市、交易机制、监管退市等方面的系统性优化，从而提升资本市场资源配置功能。
不仅如此，本次全面注册制改革将证券发行承销、保荐，上市公司并购重组财务顾问，非上市公众公司推荐，资产证券化等具有投行业务性质的业务全部纳入监管视野，实现了业务主体和业务类型的全覆盖。
我们也看到本次注册制改革是放管结合的改革，在“放”的同时加大“管”的力度，而压严压实发行人及其实际控制人、中介机构的责任已经成为本次改革的主要着力点。
2020年3月1日开始施行的新《证券法》，进一步强调压实中介机构市场“看门人”的法律职责。后来证监会和交易所所发布的一系列注册制规则文件都推广了这一监管理念。由此可见，从核准制到注册制，监管部门不断简政放权，不断压实市场主体责任，最终的目的是要实现以信息披露为中心的股票发行注册制改革，确实是全面深化资本市场改革的“牛鼻子”工程。
二、注册制下中介机构面临的机遇与挑战
众所周知，中介机构对企业信息披露的真实性、准确性、完整性作出审查和判断，直接关系到上市公司质量和资本市场生态。在全面注册制下，中介机构的“看门人”职责愈发突出，这既是机遇，更是挑战。
举例来说，除了业务范围和业务机会有所不同之外，本次注册制取消长久以来针对中介机构的连坐机制。在之前中介机构若存在部分项目被立案调查的情形，其提供服务的所有IPO、再融资等项目都会受到影响被中止审查，该规定在2022 年修订的《首次公开发行股票并上市管理办法（2022 修正）》第五十四条仍予以保留。
设立“连坐机制”初衷是提高中介机构违法违规成本，却存在伤及无辜的问题。这次全面注册制改革启动后，新发布的《首次公开发行股票注册管理办法》中已取消针对中介机构的“连坐机制”。在新规之下，仅几种特殊情形才会被中止上市审核程序或者发行注册程序。做出这样的调整既符合当下市场化要求，也有利于监管集中精力打击违法违规对象。对于中介机构来说，这样的改变无疑是积极的信号。
当然，取消连坐并不意味着完全松绑。相反，在注册制改革过程中，在提升业务水平和执业质量方面都对中介机构提出了更高的要求。在前端要求压实中介机构在各个环节、层面的责任，要求中介机构要承担好以信息披露为核心的审核责任，在日常工作中时刻扮演好“看门人”的角色。
《刑法》及《证券法》修订实施后，针对证券虚假陈述的惩罚力度也进一步加大，违法成本进一步提高。从实践效果来看，从注册制试点以来，以前市场上常见的“任性撤单”“带病闯关”等现象已得到有效遏制。
三、注册制下中介机构的角色和义务
只有厘清中介机构的职责边界和过错标准，激励中介机构审慎履行“看门人”职责，方可顺利推进股票发行核准制向注册制的转变。那么，注册制改革后，中介机构的角色和义务发生了那些变化呢？
第一，中介机构责任进一步前移。
在优化发行上市审核制度方面，本次改革将发行上市申请文件由以前的“受理即担责”调整为“申报即担责”，即发行人及其控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员，以及相关中介机构及其责任人员，自注册申请文件申报之日起即承担相应法律责任。这使得中介机构的把关责任进一步前移，将进一步压实中介机构责任。
第二，中介机构的责任范围进一步扩大。
2022年1月21日，最高人民法院颁布《关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》，这个文件在 2003 年发布实施的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》的基础上，细化并扩大了司法解释的适用范围，从“证券市场”扩大至“证券交易场所”，并明确了区域性股权交易市场亦可参照适用。
第三，中介机构的责任性质有所不同。
根据《证券法》的规定，中介机构可分为保荐人（含承销机构）和证券服务机构。在我国资本市场上，保荐人和承销机构通常均由证券公司担任，证券服务机构主要包括会计师事务所、律师事务所、资信评级机构等。保荐人在信息披露中的核查、验证义务要求比证券服务机构更高。当发行人存在虚假陈述时，保荐人通常承担主要法律责任，而会计师事务所、律师事务所、资信评级机构等证券服务机构通常根据职责范围、业务所得金额等承担相应法律责任。对于这一点，这在《证券法》对保荐承销机构和证券服务机构违法行为的处罚力度上也有不同的体现。
第四，从中介机构责任类型及承担方式来看比之前更重。
就民事责任来看，新《证券法》大幅提高证券服务机构违法成本，罚款标准从之前的“一倍以上五倍以下”提高至“一倍以上十倍以下”。就刑事责任来看，2020 年《刑法修正案（十一）》大幅提高了欺诈发行证券罪和违规披露、不披露重要信息罪的量刑和罚金，涉及与证券市场直接相关“欺诈发行股票、债券罪”、“违规披露、不披露重要信息罪”、“操纵证券、期货市场罪”以及“提供虚假证明文件罪”，其中“提供虚假证明文件罪”更是直接对保荐人等中介机构“看门人”职责的强调和压实。
第五，中介机构的责任承担坚持罚过相当，应视主观过错程度而定。
对中介机构的过错，应从其尽职调查之过程，而非结果加以判断。新《证券法》第 85、163 条确立了中介机构连带责任的过错推定原则，即中介机构若无法举证证明自己没有过错就要与发行人承担连带赔偿责任。
2019 年出台的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（即“九民纪要”）“关于证券虚假陈述”的引言部分中指出“责任承担应与侵权行为及其主观过错承担相匹配”。
四、证券虚假陈述案件中的中介机构责任。
信息披露制度是2019年《证券法》修订重点之一，此次修订明确了发行人和中介机构在信息披露过程中的职责。全面注册制改革贯彻以信息披露为核心的监管理念，简单来说，发行人要“讲清楚”，承担第一位主体责任，要对信息披露的真实、准确、完整负责；中介机构要“核清楚”，要对信息披露的真实、准确、完整进行核查验证，承担好把关责任。
中介机构在信息披露中负有的是核查和验证义务，因此，中介机构就应当按照法律、行政法规、部门规章、行业执业规范和职业道德等规定，在各自的工作范围和专业领域内勤勉尽责，以专业、审慎的原则从事核查、验证工作，完善内部风险控制机制，强化外部风险防范措施，切实履行资本市场“看门人”的职责。
证券虚假陈述民事诉讼流程优化，对证券虚假陈述诉讼涉及的行政或刑事前置程序的取消以及代表人诉讼机制引入，进一步提高了发行人和中介机构的违法成本，起诉中介机构证券虚假陈述诉讼责任的案件数量近两年明显增加。
在前置程序取消的情况下，中介机构是否构成虚假陈述、是否勤勉尽责、有无过错，正成为此类案件的核心法律争点，这也从反面给中介机构如何压实责任敲响了警钟。
以下两点值得关注：一方面，不同过错下的责任大小不同。不同主体在“主观过错”归责原则方面有所区别，发行人或上市公司虚假陈述的归责原则是无过错责任，而证券中介机构的归责原则是过错推定责任。新《虚假陈述司法解释》第十八条第一款明确了证券服务机构的过错认定依据，即证券服务机构制作、出具的文件存在虚假陈述的，人民法院应当“按照法律、行政法规、监管部门制定的规章和规范性文件，参考行业执业规范规定的工作范围和程序要求等内容，结合其核查、验证工作底稿等相关证据，认定其是否存在过错。在“五洋债案”、“康美药业案”等虚假陈述案件中，法院均采取“比例连带责任”的裁判思路，这是根据过错程度判决各中介机构在具体比例范围内承担连带赔偿责任。
另一方面，不同义务下的责任大小不同，中介机构对专业事项的“特别注意义务”和对非专业事项的“一般注意义务。中介机构应对其出具的意见履行专业人士特别的注意义务，而非一般注意义务；对同为发行人服务的专业人士出具的报告或文件没有独立调查的义务，仅需要履行普通人的一般注意义务。
五洋债一案中，杭州中院认可律所对财务数据仅负有一般注意义务，但认为“其应当对可能涉及债券发行条件、偿债能力的重大债权债务、重大资产变化等事项给予高度关注和提示。”
以上便是我的一些粗浅看法，在这里抛砖引玉，期待与大家有更多交流，谢谢大家。
责任编辑：马婕
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