王东京专栏丨把顶层设计和“摸着石头过河”结合起来|王东京_新浪财经

王东京。资料图

近年来，社会上有些人对改革摸着石头过河有误解。当初党中央提出“摸着石头过河”，是要鼓励地方大胆改革试验。事实上，今天许多改革方案的顶层设计，都是建立在以往“地方试验”的基础上的。所谓“突破在地方，规范在中央”，应该说是我国改革开放得以成功的宝贵经验之一。

典型的例子是农村改革。众所周知，当年家庭联产承包责任制，最初并不是由中央顶层设计的，而是地道的农民创造。国企改革也如此，政府最初的思路是复制农村承包，以为“包”字进城，一包就灵，可实际结果却不尽如人意，一些企业普遍出现了短期行为，国企改革真正取得突破，是山东诸城的“股份合作制”试验。

是的，中国改革能取得骄人的成绩，与地方“摸着石头过河”的改革密不可分。也许人们要问：顶层设计与地方试验究竟如何分工？或者说：哪些方面的改革应由顶层设计，而哪些方面的改革仍应鼓励地方摸着石头过河（试验）呢？

这的确是一个亟待回答的问题。我的看法：顶层设计与地方试验两者并无冲突，可以并行不悖。改革需要顶层设计，但同时也需要地方试验。理由简单，顶层设计不是拍脑袋，要以地方试验作支撑，若无地方试验，顶层设计则无异于空中建塔，难以落地。同理，地方试验也不可包打天下，有些改革仅靠地方试验难以成事，比如当初计划体制向市场体制转轨，要是没有中央顶层设计，仅靠地方局部试验怕是无能为力。

改革呼唤顶层设计，也离不开地方试验。要处理好两者的分工，从理论上讲，就是处理“计划与市场”的关系。经济学说，计划与市场的边界取决于交易费用：若计划配置的交易费用比市场配置低就用计划，否则就用市场。同理，改革选择顶层设计还是选择地方试验，归根到底也是要看交易费用。

然而困难在于，交易费用难以计量，我们无法直接用交易费用作比较。不能直接拿交易费用比较，那么是否可用其他办法呢？间接的办法当然有，思来想去，笔者想到了下面两个角度：

第一个角度，是看改革的“外部性”。比如说，若某项改革不仅能让相关者受益，而且也能让外部人受益，则此改革具有“正外部性”，这种共同受益的改革，皆大欢喜，交易费用自然不高，于是也就可放手让地方试验；相反，若某项改革只是相关者受益而外部人受损，此改革则有“负外部性”。有“负外部性”的改革，就不宜由地方试验，而要通过顶层设计，否则一旦出现利益冲突，交易费用会大增。

另一个角度，是从利益的分配状态看。改革本身就是利益的再调整，在经济学里，利益配置是否最优通常是以“帕累托最优状态”衡量。而所谓“帕累托最优”，是说利益分配达到这样一个状态，不减少一人的利益就无以增加另一人的利益。若非如此，不减少任何人的利益就能增加另一人的利益则属“帕累托改进”。由此，我的推论是：凡属“帕累托改进”的改革，可由地方实验；而要打破原有“帕累托最优状态”的改革，则需顶层设计。

以上角度虽不同，但结论却一致。若说得更明确些，但凡让他人利益受损的改革，均得通过顶层设计，不然不协调好各方利益必产生摩擦，改革会举步维艰。回首以往的改革，农村改革之所以在地方试验成功，其重要的原因是联产承包让农民受益而未让城里人受损，没有负外部性，属于“帕累托改进”。而以往相关改革阻力重重，是由于有人受益而同时有人（被精简人员）受损。也正因如此，所以政府改革需顶层设计。

不必多举例，根据上面的原则，其它方面改革便可依此类推。现在的问题，是怎样营造“让干部敢为、地方敢闯、企业敢干、群众敢首创”的体制环境。早在2016年，党中央就提出了“三个区分开来”，明确规定要“把党员在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”。

去年初召开的中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第二次全体会议强调，要坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，坚持三个区分开来。中央的态度已经很明确，目前当务之急，是有关部门应尽早出台相关的实施细则，并通过权威媒体适时发布各地落实“三个区分开来”典型案例，以调动全社会推动改革创新的积极性。