专访尹稚：“一城独大”时代已过，都市圈同城化发展有望加速_新浪财经

21世纪经济报道记者李莎北京报道 7月21日，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）全文发布。《决定》提出，完善城乡融合发展体制机制，并从健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、深化土地制度改革等方面作出进一步部署。

我国城镇化进程和路径是怎样的？如何加快转变城市发展方式？完善城乡融合发展体制机制要从哪些方面发力？乡村发展缺乏要素支撑应当如何破解？怎么将加快农业转移人口市民化落到实处？就此21世纪经济报道记者专访了清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、建筑学院教授尹稚。

尹稚表示，我国各城市单打独斗和“一城独大”的时代已经过去，城市发展进入区域协同时代。要解决全国发展不平衡问题，首先要从解决区域内的不平衡状态做起，充分利用中心城市的辐射带动作用来实现大中小城市的分工和协调发展。

尹稚认为，促进城乡共同繁荣发展，核心是要实现城乡要素的双向循环，其中实现城乡产品的平等交换尤为重要。随着我国进入工业化和城镇化后半程，城乡进行平等交换的条件更加充分，要建立和完善市场平等交易规则，激发市场的动力和活力。要进一步完善城乡融合发展体制机制，尤其是要深化农村土地制度改革和户籍制度改革。

清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、建筑学院教授尹稚受访者供图

城市发展进入区域协同时代

《21世纪》：应如何看待目前我国的城市化进程？

尹稚：从全球的城市化进程来讲，城市化发展的初期是中心城市崛起；第二阶段是利用中心城市崛起的优势，中心城市近域尺度上会形成二级、三级城市；进入发展的第三阶段，中心城市和次级城市之间会逐渐填补进各类中小城市甚至小城镇，最后织成一张相对均衡发展的网络。我国城市化进程开始步入第三阶段，第三阶段完成，也意味着中国基本实现现代化，届时将基本形成成熟的、相对完整的网络化、多节点综合发展与专业化发展相结合的优质城镇体系。

人多地少是我国的基本国情，未来相对紧张的人地关系仍将持续，这使得我国必须走集约化发展和紧凑布局发展之路，这是我国大中小城市都应该遵循的原则。引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局是一个重要标志。我国各城市单打独斗和“一城独大”的时代已经过去，城市发展进入区域协同时代，这意味着国家主导的治理尺度的重构和再领域化的进程。要解决整个国家的发展不平衡问题，首先要从解决区域内的不平衡状态做起，充分利用中心城市的辐射带动作用来实现大中小城市的分工和协调发展。

《21世纪》：《决定》提出要健全推进新型城镇化体制机制，对此应把握哪些重点？

尹稚：一是前面已经谈到的，我国城镇化发展逐渐走向区域化发展，从城市单打独斗和城市间的竞争，走向区域内大中小城市协同发展、城市与乡村协同发展，涉及资源、产业链、社会和文化建设、环境效益等诸多方面的互补和协同。城与城之间、城与乡之间各有特色、互有需求，这样才能形成有效市场，这也是未来的发展趋势。

二是要进一步强化我国主体功能区政策，我国主体功能区分为城市化地区、国省两级农产品主产区、国省两级重点生态功能区。未来新型城镇化进行产业和人口布局，都要以这张底图为基准要素来进行配置，使不同主体功能区的特色能够发挥到极致。

绿水青山要变成金山银山，需要价值化或者货币化的过程，要建立公平合理的交换机制，才能更好实现生态服务效应、农业产品效应。这也是《决定》提出要统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，要推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿等的题中之义。

三是新型城镇化需要统筹发展与安全，需要高度重视国际国内安全形势变化，实现重大生产力的安全保障。

四是新旧动能转换、新质生产力培育也对城市建设提出新要求，灵活就业形态和个人财富积累的流动性状态也对城乡建设带来新影响。现代化也意味着新型城镇化会更多关注流动性空间的建设开发和利用，未来城市建设需要考虑新的人口、就业变化的新趋势，确保城市空间布局、基础设施配置和公共服务供给能够灵活适应变化，促进城市经济社会的全面协调可持续发展。

《21世纪》：你长期从事城市规划工作，《决定》提出要健全城市规划体系，对此你怎么看？

尹稚：《决定》重提健全城市规划体系既在情理之中，也在意料之外。一方面，国土空间规划是涉及进一步清晰国土资源底账和合理分配国土空间资源的基础性规划。2022年我国首部“多规合一”的国家级国土空间规划印发实施，“三区三线”（城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）已划定，从省份到城市的国土空间规划的审批也基本进入尾声。另一方面，规划的改革还在进行中，近年来引领性、战略性规划的落地化有所弱化，原有的城市规划体系也面临调整和变革。在这样的背景下，《决定》明确要健全城市规划体系有其深意，释放了积极的改革信号。

首先，我国现在的发展规划涉及大量国家发展战略、重大项目、重大工程的谋划，强调引领性规划、战略性规划。这一轮国土空间规划在建构过程中，战略引领性不够、实施保障性不足、与国家重大项目和重大生产力布局的结合不密切等问题仍待解决。而城市规划的核心内容是能够使发展愿景落地，经过几十年积累，我国城市规划方法论体系对于引领性和战略性规划的落地和精准化治理有大量储备，但近年来对城市规划体系的重视程度有所弱化。

其次，城市规划既有约束性和强制性的一面，对敏感资源的管理底线不能让步，也有弹性和灵活的一面，要适应市场变化，更深入地参与社会生产，助力提升居民生活品质。过去传统城市规划体系以支撑土地交易和扩张型建设为主，随着我国城镇化发展阶段变化，当前城市规划体系的重心有所变化，不仅要关注新城新区的建设，还要关注参与式城市更新、社区规划等与治理高度结合的规划，城市规划内容需要进一步丰富。

都市圈同城化发展有望加速

《21世纪》：《决定》明确要深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式。其中有何深意？

尹稚：我国在第一轮高速甚至超高速城市化进程中，重点关注建设量问题，当前城市激烈的大规模、外延式扩张时代已基本结束，下一步增加城市广义财富的途径，是向运营、治理体系改革要效益，这也成为城市化下半场建设重心的一大变化。

近两年将运营前置已变成城市规划设计的重要内容。过去我们以算项目账为主，即从策划到竣工交付使用的闭合状态，讲求快建快卖快速收回，这一模式已难以为继。现在要转向算运营账，关注将来谁持有、谁运营。城市规划从当初的功能、指标这一本账，到现在开始算资产账，关注这轮规划能够提高多大体量的资产使用率，怎样盘活闲置或被忽视的资产，使其被真正激活，重新进入流通体系。

城市治理聚焦公共事务，核心是实现多元角色利益的共赢。深化城市建设、运营、治理体制改革，要处理好能否给政府创造工作抓手，给市场释放正面信号，给民众带来获得感这三方关系。特别是面对大量的城市更新工作，通过系列建设举措提升居民生活便利度，促进教育均等化、医疗服务便捷化、交通出行舒适化，以此激发民众对公共事务的关注与参与热情，因为他们能从中感受到实实在在的益处。协同推进城市建设、运营与治理，将引领发展方式创新，为加快转变城市发展方式注入新动力。

我国要达到比较稳定的城镇化状态，城镇化率还有约10个百分点的增长空间，相当于还有约1.4亿人进城。未来城市建设总量、信息拓展总量将下降，新城新区扩展、新增土地出让规模将减少，城镇化重点转向提升已进城的8~10亿人的生活质量，兼顾乡村地区居民福祉，要解决这些问题需超越传统的扩张式建设模式。提升城镇化发展质量要坚持长期主义，依靠运营优化与耐心资本培育，同时激发社会广泛参与公共事务，共谋、共治、共享成果，加快转变城市发展方式。

《21世纪》：《决定》提出要推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制。对此应把握哪些重点？

尹稚：城市是一个复杂巨系统，超大特大城市人口规模大，管理更加复杂。过去信息技术缺乏或发育不足，城市治理经常采用“一刀切”模式，难以精准把握多元人群的行为规律和需求。技术进步提高了我们认知城市这一复杂系统的能力，借助大量量化和非量化的理论模型、算法等辅助决策工具，我们已能够观察更大尺度、更为复杂的城市现象，更有助于为不同人群提供更精准、更有针对性的服务。

营商环境好的城市已经通过大数据技术应用，实现对企业运营的差异化监督和管理。所以要推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，还要依托数字化技术和数字化社会建设，这些辅助工具为城市治理带来更多的可能性，也预示着未来城市治理创新的主要发展方向。同时，《决定》明确要健全社会信用体系和监管制度。在超大特大城市，从个人到企业的各种信用制度、征信制度的完善，都与现代数字化社会建设密切相关。

近年来，在培育现代化都市圈进程中，建立同城化发展机制被广泛视为合理有效的选择，也是未来发展的重要方向。同城化意味着市场的统一化，都市圈同城化旨在打破城市间传统的行政分割和保护主义限制，实现区域资源普惠共享，拓展生产力要素流动空间与区位选择多样性，也有助于降低企业和个人的成本，提升效率，并促进改善生活品质。

当前，都市圈同城化发展面临同城化尺度与内容优先级等争议，地方实践各有侧重，对人才引进政策、财税政策、交通出行舒适度等的标准尚未统一。《决定》再次强调建立都市圈同城化发展体制机制，未来都市圈同城化发展有望加速。

城乡融合发展必须考虑新型工业化

《21世纪》：近年来我国城乡融合发展出现了哪些新的变化？

尹稚：20世纪90年代末到2000年前后，上海、江苏、浙江等经济发展较快地区就曾进行过城乡融合发展相关讨论。我国城乡融合发展曾以工业化为前提，以第二产业发展和第二产业分工合作为核心，更多关注以工补农、以工富农、以城带乡、以城带县等问题。随着经济社会持续发展，我国城乡发展格局出现变化，有必要以更加全面和前瞻的视角重新审视城乡融合发展。

一是我国城市发展已进入区域协同发展时代，城市间关系从竞争为主转向大中小城市协同发展，区域协同地域尺度大到8~10万平方公里的城市群，小到2~3万平方公里的现代化都市圈。我国正加快推进的全国统一大市场建设，也由区域市场、区域生产力要素一体化建设起步。

二是城乡融合有了新动力，这得益于我国在交通、市政等区域性基础设施上的长期高强度投入，当前我国已具备实现更密切的多要素城乡融合发展的基本条件。

三是产业链发生新变化，我国拥有完整的工业体系和产业链体系，这也是《决定》在统筹新型城镇化和乡村全面振兴的基础上，将新型工业化也纳入城乡融合发展统筹考虑范畴的原因。

《21世纪》：城乡融合发展为什么必须考虑新型工业化？

尹稚：产业存在垂直分布的客观规律，从高端的高投入高产出产业，到劳动密集型产业，都垂直分布在产业空间中，呈现圈层化、廊道式分布特征。

我国城市发展要加速新旧动能转换，推进科技创新驱动的新质生产力建设。但我国是制造业大国也是人口大国，产业发展不能仅聚焦高端产业而忽视其他产业，需尽可能保留完整的产业链体系，确保各类产业能够协同发展，带动不同劳动技能人群更充分地就业。

城市可以发展群主型产业，但要构建完整的产业圈生态，还需要一系列与之紧密相连、相互促进的区域性分布的产业配套。城市新旧动能转换过程中，科技驱动的高端生产性服务业、金融业等在城市里迎来广阔机遇，而大量制造业及下游配套产业、生活性服务业等则在县乡村有很好的生长土壤。近年来我们常常提及的“单项冠军”，就是区域协同发展的生动体现。

城乡融合发展必须考虑新型工业化，使得产业链供应链能够在大中小城市之间、城市与县乡村之间实现更精准的节点选择，进而催生更专业化的分工。这符合产业区域协同发展的基本客观规律，旨在促进不同产业间的紧密合作与相互支撑，形成优势互补、资源共享的良性格局，从而推动区域经济的高质量发展。

另外，《决定》强调乡村全面振兴，这意味着乡村不仅要做农业现代化的基地，而且要实现乡村经济与城市经济的全面对接和融合发展，这一过程会催生出高位式城市市场需求，进而培育和提升乡村市场供给能力，推动乡村经济转型升级和可持续发展。在区域协同、城乡有效链接的前提下，鼓励乡村布局和发展服务业、文旅业等城市市场迫切需求的非农产业，推动实现更大范围的区域、城乡共同繁荣。

《21世纪》：完善城乡融合发展体制机制应重点从哪些方面着力？

尹稚：《决定》将完善城乡融合发展体制机制作为进一步全面深化改革的重点任务，将城乡融合发展提高到中央战略高度，赋予城乡融合发展更丰富的内涵。要进一步完善城乡融合发展体制机制，我认为重点要关注农村土地制度改革和户籍制度改革。

一是在保持土地集体所有权不变、保障农民基本财产权益不受损的基础上，推动土地流转，建立农村土地长期稳定的市场化租赁机制，以增加农民财产性收入，激发农村发展动能。比如《决定》允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，在强调兜底性政策稳定的同时，为农民提供持续增加财产性收入的可能，为农民吃下“定心丸”。

二是进一步深化户籍制度改革。过去户籍制度的核心症结是与差异化福利政策挂钩，直接取消户籍制度并不符合当前社会经济发展实际。因此，要从推动区域基本公共服务均等化入手，逐渐实现全国基本公共服务均等化，从根本上剥离户籍与福利政策的直接联系。

浙江自2008年起率先实施基本公共服务均等化行动，加快构建“钱随人走”制度体系，成效显著。长三角地区也在积极推进基本公共服务均等化，提升区域公共服务一体化水平。接下来珠三角、京津冀、成渝等发展水平较高的城市群可以推广基本公共服务均等化相关经验，发挥其在全国范围内的引领与示范作用。随着我国生产力水平提升和社会财富积累，人口流动将更趋自由化和无差别化，最终实现户籍与福利制度的全面解绑。

除此之外，营商环境也影响产业分布，全国营商环境的普遍优化提升，将不断拓展产业选址的空间和机会，进一步激发区域经济活力，带来更均衡、充分和高质量的就业机会。这些都需要在进一步推进体制机制改革创新中逐步实现。

《21世纪》：《决定》指出，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。接下来要如何将这些政策举措落到实处？

尹稚：关键在于解决农业转移人口市民化所需资金筹措与管理归属问题，这些争议自《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台以来一直存在。《决定》明确推行由常住地登记户口提供基本公共服务，意味着多年争议终于尘埃落定。农业转移人口在常住地就业、居住、消费，应由常住地登记户口提供基本公共服务，这符合“共建共享”原则。

为农业转移人口提供基本公共服务需要财政支持，与地方财政和税务资源再分配调整密切挂钩。《决定》明确，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。财税体制改革深化将进一步促进央地税收关系再平衡和再分配调整，增强常住地政府的财力。后续或有进一步举措推出，以更好支持常住地为农业转移人口提供基本公共服务。

城乡共同繁荣核心是实现要素双向循环

《21世纪》：《决定》提出，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平。应如何发力？

尹稚：城乡差异显著，其中土地产权制度的差异最大。城市土地国有，农村则为集体所有，在城乡融合发展中，此问题需要特别关注与解决。

近年来，我国农村基础设施与公共服务设施建设全面提速，进展和成效显著，个别地区甚至出现过度投放现象。现阶段应更持续优化和完善农村基础设施和公共服务设施建设，使之更符合农村的生产生活方式，而非盲目追求高标准和面子工程。

在提高城乡规划和建设的融合水平基础上，《决定》明确要全面提高城乡治理的融合水平，这表明未来我们对城乡整体布局和发展要有新的认识。

从规划视角来看，资源规划是保底线型规划，发展规划是引领型规划，建设性规划是落地性规划，确保各项规划蓝图得以有效实施。这几年这些关键的规划概念在实践中有所弱化，部分地方试图用底线规划代替其他规划，在资源利用中出现战略引领性不强、落地性减弱的现象。《决定》将城乡规划和建设置于重要位置，全面规划、建设融合水平，这就要求强化规划间的协同与互补，确保各类规划既能坚守资源利用底线，又能引领未来发展方向，同时保证各项建设任务落地。

在城乡融合发展过程中，不仅要重视物质性的空间开发和建设，还要重视与广泛人群、多元团体及社会阶层相关的利益保障和利益均衡问题。如何使多方利益走向一致化，寻求最大公约数的利益平衡，是城乡治理融合发展需要解决的问题。

《21世纪》：《决定》提出，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。要素更多流向城市，乡村发展缺乏要素支撑问题应该如何破解？

尹稚：在中国历史上，城乡之间存在双向循环，农民通过科举入仕进城，退休后又返乡办学，培育后继人才，形成城乡交融的循环。除却官方制度框架下的有序流动外，我国历史上还存在民间约定俗成的非正式制度，比如乡村进城致富的商人有衣锦还乡的传统，这些人回乡后积极参与乡村公益建设，修建道路、桥梁、祠堂、码头等设施。回溯历史，也能对当下城乡融合发展带来参考和启发。

我国基础设施和公共服务设施建设水平不断提高，城乡的可达性和通勤便利性越来越强，人员流动成本不断下降。这些积极变化也催生更多的新业态和工作机会，助力实现更充分的就业。在这样的背景下，未来城乡双栖的人将日益增多，现代社会终将成为城乡双栖的社会。

我国新型城镇化上半场重点解决农村剩余劳动力向城市有效流动的问题，目前这方面已不存在法律和渠道障碍，但在区域间还存在质量上的差别，经济条件较好的地区实施情况更好，而财税能力相对薄弱地区尚需加大推进力度。且优质生产力要素向城市单向集中，也使农村留守儿童、妇女和老人数量庞大。

促进城乡共同繁荣发展，核心是要实现城乡要素的双向循环。其中城乡生产的产品应实现平等交换尤为重要。

我国在工业化早期存在显著的工农业产品剪刀差，以农补工，推动工业化进程，但农产品的低价体制会影响农民种地积极性。随着我国进入工业化和城镇化的后半程，城乡之间已具备了进行更平等交换的条件，要用更公平的交换方式来重新设计城乡之间的贸易架构和定价体系。这也意味着要促进城乡共同繁荣发展，不能仅依赖二次分配、三次分配，还要建立和完善市场平等交易规则，激发市场的动力和活力。

去年7月，九部门联合印发《“我的家乡我建设”活动实施方案》，鼓励引导退休干部、教师医生和退役军人等回乡定居。相关政策要落地，离退休人员在回乡的身份、权益、财产和收益分配认同等方面，还有系列问题需要破解。这不仅要处理国家与个人之间的利益关系，还要处理个人与农村集体、当地村民个体之间的利益再分配问题，需要在农村集体共同协商基础上行形成约定。很多地区已经进行了相关探索，采取授予荣誉村民、农村科技带头人称号等办法，灵活变通地处理这些问题。但这些解决方案还没有形成正规的制度，不利于离退休返乡人员形成长期稳定预期，这些悬而未决的问题都需要在深化改革的过程中逐步解决。