提高赤字率是财政政策的重要选项

　　提高赤字率是财政政策的重要选项

　　文/梁发芾

　　中共中央政治局3月27日召开会议，研究部署进一步统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，提出适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模等措施。

　　至此，近一段时间以来关于赤字率应不应该突破3%的议论，可以画上句号了。

　　国际上一般把赤字率3%当作警戒线，这个原则被一些国家遵守。虽然国际上有3%赤字率红线的惯例，但这并非什么绝对的标准，也不是不能突破的底线。它只是《马斯特里赫特条约》即《欧洲联盟条约》（简称《马约》）中的一个规定。当年《马约》规定了赤字率3%和负债率60%两个上限，但这两个标准或者界限的依据是什么，并没有令人信服的解释。有人推测，60%的负债率标准可能来自当时各大国的负债率平均值。在假定负债率上限为60%的情况下，当时估计欧洲共同体长期经济增长率为5%，这样可以推导出赤字率的上限为3%。因此，《马约》标准可能是特定历史条件下的产物，它在较大程度上也是出于政治和利益集团方面的考虑。《马约》标准并不能成为关于赤字、债务或者财政可持续性的一般标准，不应将它神话。当然，这个标准对于控制通货膨胀和保持财政可持续性，也有一定借鉴意义。

　　从世界经济发展的情况来看，主要经济体的赤字率经常会发生很大的波动，突破3%的上限的事也是常见的。2007~2010年美国赤字率分别为2.9%、6.6%、13.2%和11%，经济复苏后迅速回落到2015~2018年的3.6%、4.3%、4.5%和5.7%；2007~2010年法国赤字率分别为2.6%、3.3%、7.2%和6.9%，其后回落到2018年的2.5%；日本赤字率在2009年高达10.2%。2018年发达经济体赤字率平均为2.7%，新兴经济体平均赤字率为3.9%，金砖国家赤字率普遍较高，巴西、印度和南非分别为7.2%、6.4%和4.4%。这些情况说明，应该破除3%上限的神话，不应该完全被这个数字束缚手脚。如果现实需要，完全可以突破它。

　　现在，我国面临的形势，决定了突破3%赤字率限制已成为必要的政策选项。

　　近些年来我国经济增幅下行压力持续增大，由于减税降费，财政收入增幅也大幅下降。今年尤其遭遇新冠肺炎疫情，财政收入受到很大的影响。而另一方面，一些保障民生的支出属于刚性支出，不能缩减，同时，为了保就业稳增长，国家势必还要继续实行积极的财政政策，加大基础设施投入和建设，通过逆周期调节，刺激经济增长。可以判断，虽然国家通过优化支出结构，提高支出效率，增加国有企业上缴红利，让政府带头过紧日子等办法，可以缩小收支缺口，减轻财政压力，但今年财政面临的压力一定会相当艰巨，靠常规手段并不一定能够平衡财政预算。显然，需要通过扩大举债规模来弥补收支缺口，而扩张债务当然意味着赤字率的提高。

　　所谓赤字率，就是赤字占国内生产总值的比率。而所谓赤字，本来就是债务，但它是某个年度的增量债务，不是存量债务。赤字率的提高一般意味着一个年度的举债规模增加了。虽然赤字率提高，债务增加，给未来增加了偿还本利的负担，但因为债务是中长期的，分摊到未来的数年或数十年，被分摊后的年度负担并不是特别大。所以，增加赤字率不一定会对未来财政可持续性带来太大影响。从世界历史来看，有些国家突然遭遇战争等突发事件，税收缓不济急，能够采取的方式就是扩大赤字，大幅举债。英国在拿破仑战争和第一次世界大战期间都是靠大幅提高赤字率大量举债而快速筹措了足够的战费，最终取得了战争的胜利。而那些无法提高赤字率，无法通过大幅举债而筹措战费的国家，最终在战争中败下阵来。由此可见在特殊情况下，举债对于解决财政困难的巨大意义。

　　虽然赤字率的提高可以快速地筹集必需的资金，但是如果连续实行高赤字率，则债务堆积必然形成巨额债务负担，要么酿成偿债风险，要么挤占未来举债空间，形成再融资风险。总之，并不是什么时候都适合通过推高赤字率来进行融资。这时候，就要看另外一个非常重要的指标，即负债率。负债率是债务余额与GDP的比值，在《马约》标准中，负债率的上限是60%。如果债务堆积到占当年GDP的比值超过60%，那么，一般认为债务规模已经过高，没有提高赤字率的空间了。这个负债率标准当然不是绝对的标准，不少超过这条红线的经济体也没有发生债务违约，如日本和美国等；即使按照这两条标准，我国的负债率尚在这标准上限之内。因此可以认为，我国政府债务规模并不算大，提高赤字率还是很有空间的。

　　当然，赤字率提高到什么水平，既取决于目的债务余额的规模，也取决于未来经济的走势。如果未来经济发展良好，财政收入有保障，政府有足够的偿债能力，那么，提高赤字率带来的风险就小，提升的空间就大一些，如果未来经济形势恶化，财政收入持续面临压力，那么，提高赤字率将会给未来偿债能力以及再融资等带来不利影响，提升的空间会小。今年我国虽然遭受严重疫情，但权威部门认为中国经济长期向好的趋势未变，依照如此判断，则提高赤字率当成为财政政策的一个优先选项。但具体提高多少，提高到什么程度，也需要认真考量，或许要等全国人大会议作出安排。

　　作者为财税史学者

责任编辑：覃肄灵