避免异常低价澄清条款“宝剑蒙尘”|异常低价投标采购指南_新浪财经

转自：中国政府采购报

【规制异常低价评审】

避免异常低价澄清条款“宝剑蒙尘”

■ 屠佳辉

近年来，异常低价投标问题屡见不鲜，如“组团超低价投标！330万预算最低报价5万”的舆论在政府采购领域掀起不小的浪花。这不禁让人觉得，异常低价澄清条款犹如“宝剑蒙尘”。

低价投标频繁出现的原因

根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令），目前我国政府采购多采用综合评分法，评审因素与货物、服务的质量相关。其中，价格分应当采用低价优先法计算，即以满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其他投标人价格分按照上述评标基准价/投标报价×100计算。

笔者发现，低价优先法很容易受到异常低价因素的干扰，更有甚者如2017年腾讯云以0.01元报价中标厦门政务项目（预算495万）。低价除获得评分优势这一显著目的外，采取异常低价的投标人还可能存在以下几类隐藏目的。

一是缩小价格差异。如果设α为通过符合性审查的最低报价（基准价），β、γ分别为另外两家供应商的报价，则价格分值为：

由上述公式可知，投标人的价格分差值仅与最低报价正相关。在这种情况下，虽然异常低价投标人可能会因货物、服务质量较差而难以中标，但超低价在无形中缩小了不同正常报价间的价格分差，相当于变相提升了其他评审因素的权重。

二是“打掩护”中标。在竞争较为激烈的采购项目中，如果低价投标人对招标文件的响应比较到位，且本身具有一定竞争力，那么即使该投标人在相关行业或领域并不具备绝对优势，几家供应商低价投标也会相互证明低价的合理性。但笔者认为，此类情况看似与政府采购提高资金使用效益的要求相符，但在合同实际执行过程中，供应商很可能因成本问题而出现违约情况。比如，以牺牲项目招标文件未完全覆盖的质量、安全因素来节约执行成本，甚至故意延长开发服务类项目的工期进度来节约人力成本。

三是“放长线钓大鱼”。某些大公司为了打入某些特定领域，往往会选择降低首个采购项目的投标报价来谋求中标。可以说，第一次“赔本赚吆喝”，意在着眼更长远的后续开发、维护等收益，甚至在特定领域用兼容性、适配性、原厂承诺、知识产权等手段形成隐形壁垒。然而，《中华人民共和国政府采购法》和87号令并未对“低于成本价格销售”作出禁止性规定，导致货物服务领域适用相应的法律条款存在一定困难。

四是“钻空子”牟利。有些投标人借助招标文件的不尽之处或漏洞，用明显低标准、低品质的货物低价博取中标。比如，在某鉴定仪器设备采购项目中，投标人所投产品采用与传统设备不同的技术路线，虽然也能满足招标文件对检测种类、灵敏度、准确度等一系列技术指标的要求，但采购人每次鉴定使用的耗材比原先的更多，成本也更高。

如何解决异常低价困境

87号令第六十条规定，“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。”该规定实际上赋予了评标委员会两个权力：一是评价是否存在明显低价的权力；二是评价投标人证明材料是否充分、合理的权力。但笔者认为，该规定仍有一定的局限性。

一是该条款与《中华人民共和国招标投标法》中“不得低于成本价”的规定并不统一。这导致工程、货物和服务采购“各自为政”，且两种体系无法互相参照。

二是明显低价没有明确的认定标准。我国现有的相关法律法规并未对政府采购领域异常低价投标的概念进行明确界定，导致实践中政府采购各方当事人对异常低价投标的认识不充分。

三是评标委员会行使判定权力的主观能动性不足。在标准不明确的情况下，评标委员会若想作出否定判断，则需要极高的专业素养和知识储备。从投标人的角度来讲，完全可以用无从核实的成本可控、打开市场等理由搪塞过去。

四是仅有追责机制，缺少激励条款。目前，对于评审专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审，法律有明确的罚则。但对于发现并拒绝异常低价投标的行为，并没有激励机制。如此一来，便会逐渐形成“不废不错”的怪圈。此外，一些评审专家时常将“低价澄清”当成一种程序正义的免责手段，即从严确定明显低价，从宽认定低价原因合理性。

国际上对异常低价的规定

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要“主动对接国际高标准经贸规则”。

笔者查阅发现，世界贸易组织《政府采购协定》GPA 1994版和GPA 2012版均对异常低价有所规定。报价非正常地低于其他供应商的，应要求该供应商对遵守供应商资格条件及履行合同能力作出保证。对于报价明显较低的投标人，通常会要求由采购人主导进行合同授予前调查，以评估该投标人履行合同的能力。

亚洲开发银行2018年发布了《异常低价投标采购指南》（以下简称《指南》），对异常低价提供了详细的处理程序。具体来看，将投标价格分别与工程师的成本估算、提交实质性响应投标的其他投标人的报价、在政府近期签订的类似合同中的支付价格进行比较，从而减少采购人的主观判断。《指南》明确，采购人应侧重要求投标人提供报价的成本基准或原理，同时强调采购人在审核投标人给出的证明和详细的价格分析后作出决定。

应对低价投标的建议

在笔者看来，想要遏制异常低价的产生，必须将全生命周期管理理念贯穿到政府采购全流程，形成一系列相互协调的管控措施。

一是提升政府采购组织能力。在采购文件编制过程中，要进行更为深入的市场调研和需求分析。比如，对于市场上已有成熟软件的政务服务系统，应当根据实际情况压缩预算。加强采购机构对项目文件的审核，避免招标文件出现漏洞。通过充分调研，对个性化项目需求提出切实可量化的指标要求，明确技术路线等，便于区分不同实力的供应商。

二是加强全生命周期管理的内控机制。对于异常低价情况，建立明确的评审现场验证标准，避免不以中标为目的的超低价投标出现。建立近期成交同类政府采购项目成交价格数据库，允许采购机构查询同品牌、同型号或同类型的货物服务成交均价和变动趋势。建立可供参考的由工程师成本估算建立的一般成本价格库，并定期更新。允许高校、研究院发挥其专业优势，参与制定符合实际的优质产品成本价格库。如果在评标过程中出现低于一般成本价60%的报价且未被排除时，允许采购人针对采购结果组织财务、法律专家主动进行复盘。完善明显低价中标人的履约保证金及验收制度，由采购人对上述中标人在签订合同前开展履约能力调查。

三是完善相关制度。调整87号令第六十条规定的触发环节，将明显低价的判别放在综合评审环节结束前开展，并允许评审专家全面了解异常低价投标人响应情况。这一构想与《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》中“采购人可以对供应商投标文件不含报价的部分和报价部分采取两阶段开标和评标”有类似效果。在运用87号令第六十条规定时，增加采购人的评审权重，充分发挥采购人在同等预算下更愿意购买优质产品的主观能动性，强化采购人的否决权。探索建立评审拒绝异常低价的奖励制度，在明确标准和监督机制的约束下可以有效提升评审专家的主动性。将低价澄清内容视作投标文件的一部分，通过法规明确赋予其定位。如果异常低价投标人出现不能兑现澄清承诺或出现偷工减料、克扣人工成本等行为，则予以失信惩戒、罚款等。

四是加大采购信息公开力度。探索评审结果、过程的公开方式，将异常低价判定情况等在内的信息逐步公开。探索将评审现场情况经技术处理后予以公开（如消音、马赛克等）。实现供应商信息的共享，为评标委员会的评审工作提供参考。对于有违法记录、履约异常的投标人，可重点关注。对于不诚信履约的投标人，探索建立联合惩戒机制，并对不诚信履约行为探索实施梯度增加的惩戒措施。

（作者单位：海关总署物资装备采购中心）

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