汪玉凯：过去的城镇化中存在4方面教训

　　“功成于韧——大变革时代的中国信念”2020新浪财经云端峰会于6月8日-10日举行。国家信息化专家咨询委员会委员，中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯在会上表示，中国用了几十年时间走完了西方国家将近上百年的城镇化道路，但过去城镇化中存在一些经验教训，有4个方面值得关注。

　　首先，中国的城镇化没有自然的走向城乡一体化的道路。“按照当初的设想，要城乡一体化。实际上在一些地方城镇化的结果出现了明显的大城市化趋势。”他指出，县域、乡镇在某些方面没跟上城镇化大的步伐，没有完全走上城乡一体化，发展相对差一些。

　　其次，城镇化使二元社会结构变成三元社会。他表示，之前是城市和农村二元社会，通过严格的户籍制度把人固定在这两个板块上。改革开放以后，这两个板块松动了，数以亿计的人流向城市打工，跨省人员流动，极大增加了活力，也给城镇化的历程产生了深刻影响。“但因为户籍制度限制，很多进入城市的农民工还没有变成市民，还享受不到城市的医疗、教育、社保等基本市民服务，形成一个特殊群体，这些人住在城乡接合部、城市地下室。”

　　汪玉凯指出，二元社会的根基动摇了，但实际上变成了三元社会。“农村、城市、中间出来了数以亿计的农民工群体，所以如何加速人的城镇化，解决农民工的问题，才是未来城镇化更大的议题。”

　　第三个城镇化的教训是在整个城镇化的过程中，农民这个最大的群体付出的相对比较多。他表示，大量农民工为城市建设和发展做出了贡献，但相比较收入比较低。还有大量征用农村土地，地方政府获得了土地财政收益，但没有让集体土地的所有者农民普遍享受到土地增值的收益，也成为影响社会稳定的重要原因。

　　“第四个方面是这样一种城镇化的经验教训，也使社会对政府的政策公平公正性提出质疑。”他说，“政府是制定政策、掌握政策杠杆的，一个社会让哪个群体受益，哪个群体受损，和政府政策都有关系的。

　　汪玉凯表示，尽管国家从政策上一再关注“三农”，出台了很多政策举措，包括新农村建设、乡镇企业、城市反哺农村，工业反哺农业等，但整体来讲在政策方面向农民的倾斜度还是有些不够的。

　　他表示，如何克服这些教训，使得未来城镇化更加健康发展，更好的带动中国经济增长是需要认真思考的。（新浪财经 刘丽丽）

　　以下为演讲实录：   

　　汪玉凯：

　　大家好！非常高兴能够参加新浪财经论坛。这个主题叫做“新动能拉动经济增长”，政府报告里李克强总理对新动能做了详细的阐述，新动能如何拉动当前的经济增长也做了很多的分析。新动能的角度很多，新基建和数字经济，今天我重点想和大家讨论的话题是如何推动新型城镇化，通过城镇化来拉动经济增长。

　　我讲的标题是“新型城镇化将为中国经济走出低谷提供强大动能”。围绕这个话题大体讲三个观点：中国经济面临多重压力；二是新型城镇化需要新的战略视野；三是数字化、人本化引领新型城镇化。

　　一、大家知道今年经济遇到外部环境和疫情多重影响，季度经济出现了6.8的负增长，这是改革开放以来从来没有过的。当前整体经济形势来看，我们遇到了三种压力，一种就是经济下行的压力，第二种是包括经济面临全球化逆转的压力，第三种是中国经济自身也面临着结构转型的压力，这三种压力我稍加解释。

　　第一个中国经济面临下行压力。

　　从2012年“十八大”以后经济一直往下走，一直走到2019年增长是6.1，这是过去七年经济增长最低的。到今年一季度随着疫情的巨大冲击，整个社会停摆，整个经济出现了40多年以来从来没有过的负增长。随着疫情在全球的蔓延，疫情导致全球经济衰退是不争的事实，在这个过程中中国经济也难以幸免。所以，在全球经济衰退的大背景下对中国冲击也是非常大的。比如外需下降，出口受阻，企业倒闭，大量人口出现失业潮等等，这些都是由于疫情在全球蔓延对整个经济形成冲击，这样经济的下行压力就越来越大，现在提出的由“六稳”变成“六保”，保就业、保民生、保市场主体、保粮食安全和能源安全，保护产业链、保基层运转，从“六稳”到“六保”政策的转换释放出很大的信号，预示着今年经济下行压力非常大。二季度的数据还没有出来，今年经济从政府报告里都没有明确列出经济增长的目标，尽管没有列出明确的增长数字，但是如果经济增长太低，可能会影响到今天全面建成小康的大目标，影响脱贫等等，所以，经济下行是各方面都非常关注的。

　　第二个中国经济面临全球化趋势的压力。

　　大家看到中国和美国的贸易战第一阶段协议虽然签订了，但中美贸易战的不确定因素随着疫情的蔓延还在增加，在疫情过后全球化有可能出现新趋势和格局，这个格局对中国最不利的就是以美国为首的西方国家可能出现去中国化，如果继续发酵的话可能对中国经济整个的外贸出口、包括产业恢复会形成很大的一些冲击，也可能对我们从整个国际上形成一种不利的局面，这种局面是改革开放四十多年以来少见罕见的现象，这是中国经济有可能面临全球化的压力。

　　第三个中国经济自身面临经济结构转型的压力。

　　过去经济增长方式还带有点粗犷式的，拼资源拼环境的这样一种发展方式到现在难以为继，比如低成本出口战略难以为继，低端产业主导经济结构难以为继，资源和环境原使用模式难以为继，收入分配不公的矛盾使社会稳定大局也难以为继。这四个难以为继在这个意义上讲也预示经济结构确实面临一个需要尽快转型的大格局。转型主要从十九大到现在，一系列的动作，比如我们要增加新动能、培养新的经济形态、发展新经济，大数据、人工智能、增加创新能力，总体来看这种转型就是有三个转变，一个由过去经济注重规模数量型转向注重质量效益型；由过去的引进消化吸收型转向适度的走出去对外扩张型；由过去的学习模仿型转向自主创新型。这三个目标能否实现，一定意义上讲直接影响到中国经济能否由过去注重高速增长转向高质量发展这样一个重大的结构性转换。

　　上面这些是我分析的中国经济面临多重压力，在这种压力下，在今年来讲对中国确实非常关键，我前面讲了新动能有很多拉动经济的角度，下面我想重点谈一下新型城镇化的问题。这是我讲的第一个观点，中国经济面临多重压力。

　　二、第二个是新型城镇化需要新的战略视野。

　　在今年这样一种经济面临外部环境发生重大变化，经济自身下行压力加大，经济结构转换的紧迫性提升，这样的大背景下，如何通过新型城镇化来拉动中国经济增长，这是一篇大文章，需要认真思考。

　　首先，我们应该对过去城镇化的历程和经验教训要有所了解，就我个人观察，如果说从1978年改革开放以后城镇化的步伐非常快，1978年起步的时候，中国城镇化只有17.8%，那时候100个中国人生活居住在城市的不到20个人，从1978年以后每年城镇化的速度大概以一个百分点在快速推进，在2019年底城镇化率达到60%，城市人口冲破8亿，这是克强总理在这次政府报告中讲到的数字。

　　但是我们可以看到看到城镇化随着达到了60%，有8亿多人生活居住在城市，但是有1.6亿人生活在城市的人是属于农民工的范畴，他们还没有完全被市民化，从这个意义上讲，城镇化还是不彻底的。这种几乎每年一个百分点的快速城镇化历程改变了整个中国社会的大结构，极大的推动了中国经济社会的发展，在充分肯定中国城镇化取得历史性剧变，我们用了几十年的时间走完了西方国家将近上百年的城镇化道路这种格局下，我们可以看一下过去城镇化中存在一些经验教训，经验教训归纳起来有4个方面值得关注。

　　中国的城镇化没有自然的走向一条城乡一体化的道路。按照当初的设想，要城乡一体化。实际上在一些地方城镇化的结果出现了明显一种的大城市化的趋势，县域、乡镇在某些方面没有跟上城镇化的大的步伐，没有完全走上城乡一体化的渠道，呈现一些大城市化的趋势，城市大、建筑好、相对各方面条件好，而县域乡镇发展相对差一些。

　　第二个城镇化的教训是在这个意义上讲，城镇化使得二元社会结构变成三元社会，传统是二元，城市和农村，我们通过严格的户籍制把中国人固定在这两个板块上。改革开放以后这两个板块松动了，数以亿级的人流向城市打工，跨省进行人员流动，极大的增加了活力，也给城镇化的历程产生了深刻的影响。

　　但我们看到，因为户籍制度限制，很多进入城市的农民工还没有变成市民，还享受不到城市的医疗、教育、社保等基本市民服务，所以形成一个特殊的群体，这些人住在城市接合部、城市地下室，中国社会二元社会根基没有完全产出，动摇了，但实际上我们也变成三元社会。农村、城市、中间出来了数以亿计的农民工群体，所以如何加速人的城镇化，加速农民工的问题，才是未来城镇化更大的议题。

　　第三个城镇化的教训是在整个城镇化的过程中，农民这个最大的群体付出的相对比较多。有人说大量的农民工进入到城里后没有和城市同样的人群处在同一个起跑线上，他们干的是最脏最累的活，但相对来说他们拿到的报酬待遇比较低，他们贡献了青春年华，为城市建设和城市发展做出了贡献，但相比较他们的收入比较低。

　　再就是我们大量通过征用农村土地，把集体土地变成国有土地，在这个过程中地方政府获得了巨额的土地财政收益，但是没有让集体土地的所有者农民普遍能够享受到土地增值的收益，所以大家看到越到后来围绕着拆迁整地产生很多社会矛盾，所以，这是社会不稳定的很重要的原因。

　　第四个方面是这样一种城镇化的经验教训，也使社会对政府的政策公平公正性提出质疑，政府是制定政策的，掌握政策杠杆的，一个社会让哪个群体受益，哪个群体受损这些和政府政策都有关系的。尽管从政策上我们一再关注“三农”，关注农民、关注农村、关注农业，出台了很多这方面的政策举措，我们有过新农村建设，有过乡镇企业异军突起，我们有过城市反哺农村，工业反哺农业，但整体来讲我们在政策方面向农民的倾斜度还是有些不够的。

　　这是我认为目前城镇化确实存在的教训，如何克服这些教训，使得未来城镇化更加健康发展，更好的带动中国经济增长是需要认真思考的。

　　城镇化需要新的视野。未来中国经济的关键两极都与城镇化有关，十多年前我写过文章，后奥运时代中国经济有两大增长极，一是依托大城市形成的城市群，这是中国城市的第一增长极，这是代表国家在国际上争高地的。二是县域经济要遍地开花，全国2000多个县县域经济一定要能够起来，这样才能带动4万多个乡镇的经济起来。县域经济遍地开花成为中国经济另外一个增长极，依托大城市形成城市群是第一增长极，二是依托县域经济遍地开花以后，乡村振兴是第二增长极。这两个增长极现在看来都与未来新型城镇化有关。这样一种形成的增长格局已经改变了改革开放初期，一直所遵循的沿海带动内地这样一种发展战略，在某种意义上讲，沿海带动内地的战略随着改革开放的深化它的使命已经完成了，我们要用两个新的增长极推动中国经济发展，一个是依托大城市城市群和县域经济乡村振兴。

　　我认为这两极是走向立体现代化的必由之路，中国的现代化和欧美发达国家的现代化有很大的差别，最主要体现在城乡差距上。在发达国家看到城乡差距很小，它是立体现代化，即使农村也是有下水道、有很好的基础设施，人们会有城市的这种生活形态，但是中国像大城市，像深圳、广州、北京、上海这些的一线城市的现代化程度非常高，很多地方绝对不比西方国家的大城市差，甚至比他们要好。但我们的差距主要在农村、乡镇、乡村，很多地方有很多基础设施欠账，现在有几亿农民没有用上水厕所，这是不争的事实。所以，这是我认为两极县域经济带动几万个乡镇乡村振兴，这是未来我们走上立体化现代化的必由之路，也是克服城乡差距、区域差距的根本途径，只有这两个东西做好以后，我们才能从根基上来消除巨大的城乡差异和不同区域的这种发展差异，这是我认为为什么把新型城镇化要从这个角度来思考的观点。

　　从现实来看目前中国的城市群整体格局已经形成，也就是经过四十多年城镇化历程后，中国首先形成了十大城市群，这个格局已经形成了。这些城市群的经济发展潜力是很大的，比如京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、辽中南、中原、长江中游、海峡西岸、川渝、关中十大城市群，已经完全在我国的战略都写入规划中去了，这是未来中国经济增长第一极，代表国家在世界上来争高地的。

　　另外是前面我讲的2000多个县域极要遍地开花，它是新型城镇化中的另一个增长极，有巨大的投资和发展潜力。大家看到前些年曾经有过一项重要的改革，取消市管县体制，让省直接管县，为什么要做这项改革呢？我认为在这个意义上讲就是为了新型城镇化大力发展县域经济扫清障碍。如果市管县以后就增加了管理层次，如果取消市管县，市和县就坐到一条板凳上去了，都会受到这个管理。这样的话市管县以后过去出现的现象是市级因为管理县把县上的资源调动到地级市上去，这样加快了地市的发展。现在有300多个地级市，地市发展比较快，原因就是我们调动了过多县上的资源，把资金、资源、人才往地市集中，这样就有可能影响到县域经济发展。2000多个县和县级市能否发展好，直接牵扯到4万多个乡镇能否带动起来，直接牵扯到整个乡村振兴战略的趋势，这两个有很严密的逻辑关系。所以，县域经济能否全部起来遍地开花，能够成为新的增长极，这对未来中国经济的带动作用影响非常大，也是新型城镇化着力要打造的一个重要领域。

　　这是我讲的第二个观点。第三个观点要用数字化、人本化引领新型城镇化，在这样一个新格局下如何通过新型城镇化带动中国经济的增长发展，它不仅是短期，它有长期的效益，我提出要用数字化、人本化这样两种思路来推动新型城镇化，数字化和人本化是未来重要的两个轮子，从人本化体现的是以人民为中心，我们推动新型城镇化必须要形成以人民为中心的理念，要让人民获得实惠，让人民有获得感，我们思考问题和决策问题都要站到人民的视角和角度思考问题，不是我们把城市搞得越来越漂亮，耐看不耐用，我认为不是这样的，所以要坚持以人民为中心这样一种价值理念。

　　第二个就是要以数字化来推动新型城镇化的发展，因为现在城镇化已经和十年前不一样了，它有数字化信息化的大的支撑，这几年数字化信息化的整个社会来讲是一个重大的创新，在这样一个数字化信息化的大背景下来推动城镇化，它和传统城镇化就有很大的差别。

　　数字化的本质就是两句话，数字产业化、产业数字化，这是大力发展数字产业，再就是把传统产业进行数字化的改造升级，大家看到十九大报告中讲到，要创造新需求，创造新供给，创造大市场，提出要推动新基建，改变传统的思路。而这种新基建在我看来首先要发展数字化的基础建设，比如5G、人工智能、物联网、大数据等这些大的基础设施，就是在新型城镇化过程中一个的抓手。就数字化的浪潮来讲，这个趋势越来越不可逆转，数字化本身有三大特征，数字化浪潮，数字化正在改变人类社会生存发展的功能结构，平台成为一种经济增长的新物种，数据成为经济增长的新能源，互联共享成为经济增长新的价值。

　　数字化的渗透力穿透力几乎无处不在，涉及到政治、经济、军事、社会、文化生态各个领域，国家从这个社会主体来看，它涉及到国家、政府、企业、社会组织、家庭乃至个人，数字化的渗透力和渗透力无处不在。

　　数字化将成为新的社会进步的衡量标准，比如说数字基础设施，数字产业形态，数字消费者，数字化的政府服务，智慧社会数字化率等等，这些将成为衡量一个地区、一个国家、一个领域的发展水平高低的新标准。现在这样一个数字化浪潮下，我们如何用数字化促进乃至引领新型城镇化就成为很大的一个课题。

　　在这中间，我认为要用数字化、人本化来破解在城市群发展中面临的突出问题。虽然形成十大城市群还有一些正在培育的城市群，发展是很快的，但在培育发展过程中也暴露出一些问题，发展模式简单粗放，产业雷同，没有形成比较优势，缺乏都市圈的规划，缺少创新合作平台等等，搞大而全、小而全、产业互相恶性竞争等等。这是我们从城市群发展过程中暴露出来的问题。

　　城市群发展中暴露出来的问题，我们要用数字化和智慧城市建设这种新的思路和理念来进行破解，强化城市群共同的信息化、数字化的基础设施，要提升基础设施的共享水平。现在不管大城市、小城市都在建数据中心，都在建云平台，这中间有很大的浪费，实际上数据中心云平台都是可以共享的，如何提升城市群的这种数字基础设施的共享能力，提升共享水平，这是通过数字化要解决的问题。

　　再就是要提升数据资源本身的共享水平，数字基础设施的共享水平和能力，数字与信息的共享水平，这在城市群之间是完全能够得到的。现在长三角城市群之间市民卡都可以通用了，不要说一个城市一个市民卡，在这方面医疗、教育，将来很多都可以通用，强化信息化基础设施，提升共享水平。

　　二是要搭建城市群创新合作平台，强化同城化治理，现在很多地方正在探索，比如上海、南京、苏州不同城市之间可以在一个平台上办事，在上海可以办江苏的事情，在南京也可以办上海的事情，要增加信息化的合作平台，包括政府服务平台，这样一种平台构建的越多同城化治理能力越强。就像治理城市群就像治理城市一样，这是第二点，通过数字化来解决这方面的问题。

　　通过平台合作构建之后，可以在公共服务和社会治理方面进行有效的合作和政府服务的异地办理。

　　三是大力促进数字经济发展，形成比较优势，提升城市竞争力。城市群是由不同城市组成的，这些城市尽量要避免产业雷同、同质化竞争甚至恶性竞争，要通过都市圈的规划布局发展数字经济，使他们能够形成比较优势，这样就能提升整体城市群的竞争力。

　　这是过去在城镇化过程中没有遇到的问题，当城镇化发展遇到一定的问题后，大城市群形成后，而且形成十大城市群，形成这么大的规模后如何提升城市群的竞争能力，发展能力，通过数字化来引领提升它对经济的带动能力，这是我认为未来很重要的一个着力的方向。

　　四是要用数字化人本化加速县域城镇化的历史进程。县域经济要遍地开花，未来四万多个乡镇也是城镇化的重要的桥头堡，它是城乡一体化战略实现落地的载体，如何推进县域城镇化的进程，依然要有数字化和人本化这两个轮子，地方上就要加大县域基础设施建设，特别是数字化的基础设施建设，我们的数字化基础设施应该说层级越高，城市规模越大，整体上越先进，层级上越低，越相对落后偏僻的地方，数字化基础设施也相对越落后。所以，如何补这方面的短板，要在县域加大这方面的基础设施建设，补上短板。

　　2000多个县和县级市有4万多个乡镇，有大量的基础设施需求需要投入。这是未来拉动内需最主要的潜力，我们现在有5亿人还没有用上水厕所，一个人是否过城市生活，很重要的标准就是看家里是否用下水马桶，只有你家里用下水马桶就证明你这个地方的基础设施建立起来了，浙江地域比较小，他们在十几二十年前，在农村搞基础设施的时候，就把农村下水道都一并搞起来了，但是很多地方这方面欠帐还是很多的，所以，公司不一定都要把投资投到铁公基上，铁路、机场、公路上，我们还应该注重农村基础设施投入包括现在脱贫中解决了“三不愁两保障”，如何进一步解决他们能够过上城市的生活，保障基础设施建设，这是投资很重要的领域。

　　在县域要重点投资基础教育，公共卫生、公共医疗方面的基础设施也要加大投入，通过这次新冠疫情暴发，我们的短板也暴露出来了，我们在这方面欠帐不少，特别相对来讲是在基层、县域、乡镇这方面的欠帐更多，所以未来在这方面随着县域经济遍地开花，县域城镇化的步伐加快，也要在基础教育、公共卫生医疗方面的投资要加大。这是第一个方面。

　　第二个要注重特色小镇建设，将其作为新型城镇化的桥头堡。特色小镇要有特色产业，要把旅游、文化、产业相结合，这几年全国搞了上千个特色小镇，也搞了智慧特色小镇，用数字化引领特色小镇建设，在这方面形成很好的一些示范，未来要把特色小镇建设作为新型城镇化重要的桥头堡，这是未来我们发展巨大的潜力，这也是解决中国城乡一体化战略能够实现的一个重要的路径，要担当起连接城市和乡村振兴的桥梁和纽带。

　　第三要把城镇化和乡村振兴战略有机结合，以及中国农村持续富裕的这种动能，振兴县域经济推动城镇化要和现在的脱贫攻坚、未来的乡村振兴战略深度融合、有机融合，只有把这两个东西结合好，整个城镇化才是一个比较健康的、符合中国国情的，能够真正走向城乡一体化战略的这样一篇大文章，这是我对这个问题的一些思考，仅供大家参考，谢谢各位。

　　新浪声明：所有会议实录均为现场速记整理，未经演讲者审阅，新浪网登载此文出于传递更多信息之目的，并不意味着赞同其观点或证实其描述。

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责任编辑：梁斌 SF055