【专家视角】观点 | 以提升土地要素配置效率加快新质生产力的形成|劳动力_新浪财经

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核心提示

本文认为，土地要素配置在大幅提升全要素生产率、形成新质生产力中起着关键作用；要坚持政府调控与市场调节的有机结合，坚持系统思维和需求导向，持续推进土地政策创新，通过提升土地要素配置效率来加快新质生产力的形成。

本文引用信息

陈美球,王检萍,张淑娴.以提升土地要素配置效率加快新质生产力的形成[J].中国土地,2024(6):22-25.

全要素生产率大幅提升是新质生产力的核心标志，而全要素生产率的提升主要依托两种途径实现：一是依赖科技创新推动技术进步来提高生产效率；二是依赖制度改革促进生产要素优化组合来提高资源配置效率。土地作为人类各项经济活动的载体，其他生产要素都要以其作为基本载体来发挥作用，加上土地位置的固定性和面积的有限性，使得土地要素配置效率在生产要素优化组合中起着关键作用。因此，以土地政策创新提升土地要素配置效率，对于加快形成新质生产力具有积极的现实意义。

土地要素配置本质

及其对提升全要素生产率的作用

鉴于土地特有的属性，土地要素有其自身独特的配置要求，并牵引着其他生产要素的配置。因此，土地被公认为是生产要素中最为基础的要素，而土地要素配置则在提升全要素生产率中扮演着关键的角色。

土地要素配置本质是土地政策的设计。由于面积的有限性和空间位置的固定性，土地与劳动力、资金、技术等其他社会生产要素相比，在要素配置上存在显著差异。资金可以筹集、劳动力可以流动、技术可以引进，唯独土地不能再生、也无法进行时空上的实物调配。人们对土地资源的配置，是通过制定各类土地利用与保护的行为准则来实现的，即在确保土地资源可持续利用的前提下，规定不同地块能用于什么、不能用于什么、允许在什么条件下使用、利用程度如何等，这些行为准则就是土地政策。

因此，土地要素配置的本质就是土地政策的设计。如，为了保障村民“户有所居”的根本民生需求并体现公平的基本原则，国家提出了“一户一宅，面积限定”的农村宅基地配置政策，要求保障具有资格权的农户拥有住宅建设用地，且各家各户的用地面积必须限定在一定标准之内。又如，为了显化宅基地的财产价值而又不冲击村民的宅基地福利化保障，要求在宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置的前提下，提出适度放活宅基地使用权，但严禁利用宅基地建设别墅大院和私人会馆，严防非农村户籍人口在农村购地建房。再如，为了确保粮食安全，国家实行永久基本农田保护制度，并制定特殊保护的相应政策。

生产力决定生产关系，而生产关系对生产力具有能动的反作用，且生产关系必须适应生产力的发展。面对社会经济不断发展下人地矛盾具体表现的变化，作为生产关系重要内容的土地政策需要根据社会发展需求进行相应的调整和完善，这是维持土地政策制度生命力的内在要求。在落实“创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念”、推进高质量发展的现阶段，土地政策也必须进行创新，以适应新质生产力的发展需求。

土地要素配置在提升全要素生产率中起基础性作用。新质生产力结合了社会发展与进步，丰富了社会生产的构成要素，不仅包括土地、劳动力、资金等传统生产要素，还包括数据、文化、生态、品牌、管理等新型生产要素。全要素生产率大幅提升，就是包括传统要素和新型要素在内的所有生产要素的有机协同。

一切社会经济活动都离不开土地。不论是劳动力、资金等传统生产要素，还是数字、文化、生态、品牌等新型生产要素，其作用的发挥都离不开土地这个根本载体。在很大程度上，土地要素牵引着其他生产要素的配置，这就是实践中土地政策能影响人口（劳动力）流动、资金投放、技术应用、生态价值显化、品牌打造及相关产业发展的原因。如：国家不定期发布产业发展供地清单、明确优先用地保障和限制供地的产业名录，就是引导资金投放和产业发展最典型的土地政策；国土空间规划中划定的用途管制分区及其管制制度，实际上在明确土地用途的同时，也在一定程度上决定了其他要素的配置要求。

同时，土地既是劳动对象，也是劳动资料。一方面，人们在土地上进行农业生产，通过辛勤劳作获取各种各样的农产品，土地就是劳动对象，直接吸引着劳动力、资金、技术等要素的投入；另一方面，人们利用土地建造厂房、修筑道路、发展工业，土地就是重要的劳动资料，带动着劳动力、资金、技术等要素的聚集。

全要素生产率的提升，并不是单独追求某一个要素生产率的最大化，而是各要素生产率有机组合的整体最优，以及相应形成的生产力带动产出效益、生产水平、产业结构和经济结构等实现质的跃升。土地要素配置，不仅要考虑自身生产率的提升，还要遵循土地对其他生产要素配置的牵引规律，形成全要素的优化组合，进而带动所有要素生产率的共同提升。因此，土地要素配置在提升全要素生产率中起着基础性作用，土地要素配置效率的提升对于加快形成新质生产力至关重要。

以提升土地要素配置效率

加快形成新质生产力的对策思考

新质生产力是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级形成的。因此，笔者认为，土地要素配置的提升，既要遵循土地要素配置的自身规律，不断提高土地节约集约利用水平；还要优先为科技创新提供用地保障、促进技术革命性突破，以土地政策创新推进生产要素优化配置和推动产业深度转型升级。

坚持政府调控与市场调节的有机结合。尽管市场在资源配置中起着决定性作用，但土地要素具有公共性的先天属性，不具备完全市场竞争的条件，不可能完全依赖于市场这一“无形的手”来配置。特别是土地利用表现出典型的经济外部性，不仅有正外部性和负外部性，同时还包括代内经济外部性和代际经济外部性，并表现出明显的空间扩展性。如，耕地保护行为就是典型的经济正外部性，即耕地保护带来的种种效益并不限于耕地使用主体，而是向外部大量扩散，并被全社会共同享受，不仅为当代人们带来了丰富的社会和生态效益，还为子子孙孙留下了宝贵的耕地资源，确保人类社会经济的可持续发展。相反，对环境产生破坏的土地利用行为则是经济负外部性。这些经济外部性无法完全依赖市场机制解决，需要政府的调控来实现经济外部性的内部化，包括对经济正外部性土地利用行为的经济补偿、对经济负外部性土地利用行为的种种约束及相应惩罚等。

笔者认为，土地要素配置，既要防止“政府失灵”，又要防止“市场失灵”，做到政府调控与市场调节的有机结合。一方面，要发挥国土空间规划的“蓝图”作用。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出的“五级三类”国土空间规划体系是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类国土空间开发保护活动的基本依据，也是政府对土地资源配置调控的根本手段。目前各地已完成县级以上国土空间总体规划编制工作，下一步要针对各地的高质量发展目标与需求，认真编制好乡（镇）国土空间总体规划以及各类专项规划和详细规划，在空间格局上为现代产业深度转型升级和国土空间高质量治理提供用地保障。

另一方面，要发挥市场的调节作用。要素市场化配置是提高要素质量和配置效率，让要素活力竞相迸发，引导各类要素协同向先进生产力集聚，实现优化组合，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革的必由路径。在符合国土空间规划的前提下，各地可完善具体的供地政策，运用市场手段促进土地的节约集约利用。目前，各地开展的集体经营性建设用地入市试点和宅基地制度改革中闲置宅基地及闲置农房的盘活，就是激活农村土地要素、建立城乡统一建设用地市场、形成推动农村社会经济发展新质生产力的积极探索。

坚持系统思维和需求导向，推进土地政策创新。土地政策创新是提升土地要素配置效率的根本手段和本质要求。面对新质生产力对全要素生产率大幅提升的内在需求，土地政策创新既要体现系统思维，又要面对需求导向。

一是坚持系统思维，以全要素整体优化组合需求推进土地政策创新。土地要素配置在全要素生产率大幅提升中发挥着关键作用，不仅需要提升土地自身要素配置的生产效率，其也密切影响着劳动力、资金、数字、文化、生态、品牌等其他生产要素配置的状态和效率。这在客观上决定了必须以“地—人—钱—产”的系统思维开展土地政策创新，即把土地融入全要素整体优化组合之中，充分掌握土地对人口（劳动力）、资金、技术、数据、生态、文化、品牌等其他生产要素配置的牵引规律，并以产业深度转型升级为目标，设计土地政策，以实现全要素生产率的大幅提升。

我国地域辽阔，不同区域的自然资源禀赋、社会经济基础均不同，生产要素创新性配置和产业深度转型升级的内在需求也存在很大差别。因此，笔者认为，土地政策创新需要立足于当地资源禀赋、经济基础和产业发展，并系统分析各类生产要素的组合特征与优化目标，因地制宜地实现区域全要素的整体优化组合。

在新质生产力形成的全要素整体优化组合系统分析中，数据是一项不容忽视的重要生产要素。随着数字化时代的到来，数据作为新型生产要素，对社会生产的影响不断凸显，日益成为基础性资源和战略性资源，且在全要素生产率大幅提升中扮演着越来越重要的角色，同时也对土地政策创新产生越来越大的影响。一方面，借助数据，土地要素能发挥出更大的作用；另一方面，通过数据的挖掘、分析、加工与运用，土地要素在一定程度上也在驾驭和改变着其他生产要素投入和产出的方向、规模、结构和效率。所有这些都需要在土地政策创新中给予充分考虑。

此外，系统思维还应体现在全要素生产率大幅提升的具体实现路径中。目前，各地正积极探索的全域土地综合整治，之所以能在破解用地碎片化、无序化、低效化等突出问题上表现出强大的生命力，就是因为全程贯穿了系统整体观，包括零星建设用地复垦、低效果园和残次林的耕地功能恢复、未利用地开发等工程技术的集成，也包括相应产权制度的系统创新，这些共同形成了政策创新的合力。

二是坚持需求导向，着力解决制约土地要素配置效率提升的问题。土地政策创新属于供给侧结构性改革。土地政策与金融政策一样，是国民经济的两大调控手段（俗称“地根”和“金根”），通过供地规模、用地强度、投资强度、用地成本等指标调控着不同产业的发展方向与规模。而供给侧结构性改革则必须紧紧策应需求侧的要求，实现土地制度供给与需求的相向而行。

笔者认为，首先要深入实践调研，科学把握土地政策创新的现实需求，明确制约土地要素配置效率提升的关键问题所在，这是土地政策创新的起点，也是土地政策创新成败的关键。只有契合现实需求的土地政策创新才具有生命力，才能转化为生产力。

在调研中，各地要善于对基层土地政策创新的经验进行总结、提炼，做到“从群众中来，到群众中去”。基层群众最清楚社会经济发展对土地政策的真实需求，也最明白土地政策如何创新才最有效。在具体的社会生产实践中，很多地方针对各自的现实需求，创造性地进行土地政策创新，形成了不少具有强大生命力的成功经验。对这些实践进行系统总结、提炼，对于完善土地政策的顶层设计具有积极的参考价值。农村家庭联产责任承包制就是人民群众对土地政策自我创新的典型案例之一。

其次，面对现阶段的共性问题，要在国家土地制度改革的大方向下，有针对性地进行土地政策创新。以当前农村土地要素配置为例。在建设用地中存在大量闲置低效与新增建设项目用地保障难并存的突出问题：一方面，“一户多宅”“面积超占”以及大片破旧危房的现象普遍存在；另一方面，村庄公共服务设施和生活基础设施配套以及新立户农户住宅建房却无地可用。同时，在农用地利用中，也存在耕地抛荒、“双季改单季”等现实问题，这都是土地要素配置不适应农业现代化需求的具体表现。目前，国家明确了农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置和农村承包地所有权、承包权、经营权“三权”分置的改革方向，但如何真正实现宅基地“三权”分置、承包地“三权”分置与农业现代化建设的有效衔接，还需要不断推进土地政策创新。

(生态修复网)

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