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原标题：不是特区的“特区”，上海浦东如何破解“一地四制”难题
来源：中国经济周刊
《中国经济周刊》记者 宋杰
6月10日，第十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定。其中提到：“建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系，推动浦东新区高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区。”
司法部部长唐一军在作《决定》草案相关说明时表示，建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系，比照经济特区法规，授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政基本规则，制定法规，可以对法律、行政法规、部门规章等作变通规定。
《中国经济周刊》记者注意到，此前，全国人大也曾特别授权几个经济特区立法，其中有广东深圳、汕头、珠海，福建厦门，以及海南省。那么，此次对上海浦东的立法授权意味着什么？
立法保障“打造社会主义现代化建设引领区”
说起浦东“打造社会主义现代化建设引领区”，还要追溯至半年前。
2020年11月12日，习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上指出：党中央正在研究制定《关于支持浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区的意见》，将赋予浦东新区改革开放新的重大任务。浦东要抓住机遇、乘势而上，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，科学把握新发展阶段，坚决贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，坚持稳中求进工作总基调，勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头，努力成为更高水平改革开放的开路先锋、全面建设社会主义现代化国家的排头兵、彰显“四个自信”的实践范例，更好向世界展示中国理念、中国精神、中国道路。
今年3月公布的我国“十四五”规划和2035年远景目标纲要中的“鼓励东部地区加快推进现代化”章节里，也有过这样的表述：“支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、浦东打造社会主义现代化建设引领区、浙江高质量发展建设共同富裕示范区。深入推进山东新旧动能转换综合试验区建设。
有评论认为，如今第一只“靴子”落地——浦东新区获得了相当于经济特区的立法权，“扫清”了其在打造社会主义现代化建设引领区过程中可能遇到的各种法律障碍，从而可以放心大胆地去试、去闯、去“啃最硬骨头”。
上海市决策咨询专家库专家、上海浦东新区张江平台经济研究院院长陈炜认为，浦东新区法规授权上海制定，将提供三个保障：一是改革创新的保障，落实综合改革先行先试的自主权，为敢闯敢试自主改革保驾护航；二是制度型开放的保障，可以对现行法律法规作补充规定，为制度型开放勇开新路；三是自贸区升级的保障，通过立法把高水平改革开放举措的好经验好做法固化下来，为“双自联动”等自贸特色的新模式、新业态、新经济等提供稳定的政策生态，提供市场化、法治化、国际化的营商环境。
而立浦东再出发“5G+AI”加速张江人工智能岛由“岛”变“区” 《中国经济周刊》记者 宋杰 | 摄特区立法与一般立法有何不同？
资料显示，在此次授予上海浦东立法“特权”之前，全国人大常委会还做出过5次立法授权决定，而这5次都与推动经济特区运行发展密不可分。
据深圳卫视近期报道，各地方利用特区立法权推出了一系列地区法规，其中深圳在立法数量上领先全国。截至2020年8月，深圳市人大及其常委会共通过法规及有关法规问题的决定496项，其中制定法规241项，覆盖经济社会发展各个方面，初步形成了与国家法律体制相配套、与国际惯例相接轨、与深圳经济社会发展相适应的法规框架。其中，七成以上属先行先试和创新变通类法规，填补了相关领域的法律空白，也为全国立法输送了“深圳样本”。
在陈炜看来，浦东立法是为了保障“引领区”的高水平改革开放和高质量发展。“深圳在特区立法推进市场经济体制上走在全国前列，浦东有差距，要向深圳学习。深圳和浦东可以一起造势，立法推进国际化制度创新，在金融、贸易、科创、人才、总部经济等方面推进制度型开放。”陈炜对《中国经济周刊》记者说。
上海市人大常委会法工委主任丁伟在最近接受《解放日报》记者采访时曾就“特区立法“与“一般立法“的不同做过回应。他说：“经济特区立法权的基本特征就是立法变通权，其变通规定在本经济特区范围内相对于法律、行政法规具有优先适用的效力。经济特区法规只有一个前提，即遵循宪法规定以及法律和行政基本规则，就可以对法律、行政法规进行变通。这是特区立法很大的优势，体现了‘特事特办’。”
上海浦东新区政府外景 《中国经济周刊》记者 宋杰 | 摄“引领区”利好哪些板块？
2020年，浦东新区的地区生产总值突破1.3万亿元人民币，超过国内80%以上的二线城市。浦东以全市1/5的土地面积，1/4的常住人口，创造了上海1/3的经济总量、40%的战略性新兴产业产值、50%的金融业增加值和60%的外贸进出口总额。浦东不仅有陆家嘴国际金融中心的支撑，而且还有中国内地第一个自贸区，而临港新片区更是承担了探索“投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由”的重任。今后，浦东还将以张江、临港为中心，打造华东地区最大的高新产业集群。
陈炜认为，引领区建设的利好板块包括：一是集成电路、生物医药、人工智能、航空航天等硬核创新企业，落实百分之十五企业所得税，以及一系列相关产业制度创新；二是高能级总部经济，特别是外高桥集聚的全球营运商，符合科创板上市条件的境外企业；三是大企业开放创新中心，是大企业整合全球资源打造的协同创新平台，包括强生实验室、维亚离岸创新创业中心、飞镖加速器等；四是离岸金融机构、离岸贸易营运商、跨境创业基金、跨境资金管理机构；五是高层次人才双创团队，落实个税差额补贴政策，给予人才引进跨境流动的自由化便利化。
陈炜向《中国经济周刊》记者表示，他特别建议浦东应该争取全域自贸，破解临港新片区、外高桥保税区，陆家嘴、张江、金桥、世博等非保税自贸片区、以及近千平方公里非自贸区“一地四制”难题。
“这不利于统一制度创新和扩大立法效应，不利于统一政策，也不利于创新链、产业链、供应链、服务链的链接和集中度，已经给创新主体和市场主体造成困惑和难题。建议通过浦东立法尽快争取‘全域自贸’，抓紧研究探索以海陆空铁世界级枢纽港和五个中心核心区为支撑为特色的自贸港，更好发挥浦东引领作用，带动长三角自贸和科创联动的一体化。”陈炜说。
民进上海市委城市治理委员会副主任施蔷生接受《中国经济周刊》记者采访时分析说，一些地方政府因其承担的历史使命，可能需要有相应的权益保障配套。这涉及两方面的积极性：授权方的明智决策和被授权方的主动争取。两者缺一不可。因为，在实际操作中，需要被授权者有相应的立法环境和执法能力。现在看来，从这么多年来浦东的实际工作进展看，浦东这方面的管理能力还需要加强。
“浦东近年来的社会经济发展不够平衡。处于边缘区的乡镇发展进程比较缓慢。浦东被授权立法后，相应的行政管理体制不能再等待。一是要理顺新区政府和临港自贸区的关系；二是新区南北、中部区域的平衡和特色发展要有明确规划和强有力执行。”施蔷生认为。
安邦智库高级研究员贺军分析认为，全国人大对上海的立法授权，为浦东新区发展提供了特区式的立法权限和更大的创新空间。不过，上海在向东发展的同时，也要重视向西发展，这对未来的上海市经济、长三角经济以及全球背景下的中国经济发展，都会形成更加均衡的结构。
责任编辑：邓健
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