户籍人口20万人以下县超500个，多地推进人口小县大部制改革

　　作者： 林小昭

　　[ 中国城市科学规划设计研究院院长方明曾在媒体撰文提到，县的设置包含了长期的设置智慧和巨大的演变过程，不能仅仅基于效率对县做出拆并之举。 ]

　　近年来，山西、青海等地的多个人口小县推进机构整合。

　　近日，青海果洛州玛多县人口小县机构整合试点工作领导小组召开2023年第二次会议，研究审议人口小县机构整合试点人员转隶有关事宜。会议审议通过《玛多县人口小县机构整合试点人员转隶方案》，并对人员转隶工作作了详细要求和安排。

　　在玛多县之前，山西推进相关改革已有年头，且成为其他省份学习对象。山西省15万人口以下的人口小县数量较多，存在财政供养人员比例失衡、人浮于事等突出问题，自2020年以来，山西前后两批6个试点县（忻州市河曲县、临汾市浮山县、太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县）探索人口小县机构改革。通过推进“大部制”、扁平化改革，试点县机构、编制、人员数量均有所下降。

　　今年以来，内蒙古、湖南先后前往山西调研人口小县机构改革试点经验。

　　此间的一大背景是，我国的县域中，人口小县众多。根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》，纳入统计的2075个县域单位中，户籍人口在10万到20万人之间的县（市）有228个，10万人以下的县（市）有206个，其中5万人以下的袖珍县（市）有90个。

　　根据首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授吴康和中国国际工程咨询有限公司区域发展与规划业务部高级工程师、处长洪辉的论文《县城人口流失：现状分析与治理重点》，从2010年到2020年，我国近七成的县级行政单元（县和县级市）常住人口在减少，这些人口大多流向了城市群、都市圈和沿海大城市。从地域来看，我国人口流失县域分布较广，但北方人口流失县域远多于南方，人口流失高于20%的县域，主要分布在东北、华北和西北地区。

　　在这样的背景下，推进人口小县“瘦身强体”，可以促进行政资源与人口分布的协调和配置，降低财政负担。

　　以山西省河曲县为例，河曲县36个党政机构精简为22个、1964名事业编制核减为659名。再比如，山西省石楼县县政府组成部门从26个精简到了16个，经初步测算，改革后人员经费可减少2200余万元。

　　根据玛多县“人口小县”机构整合试点实施方案，机构整合后，玛多县党政机构将由25个精简为20个，事业机构由31个调整优化为28个，文化市场、交通运输、城市管理等五个领域的执法队伍由5支精简为1支，“4人以下局”减少8个。

　　中小城市研究院院长牛凤瑞对第一财经分析，整体来看，人口向中心城市集聚的趋势仍在持续，很多县域的人口还在减少。因此，人口小县需要解决县域管理的效率和效能问题。如果人口太少，机构又特别多，这样行政资源的配置效率肯定会下降，所以机构大部制改革是解决问题的一个途径，有利于精简机构和人员，降低行政成本和财政负担，提高效率。

　　当然，县级行政区“瘦身强体”有多种方式，精简机构和编制是一种，还有一种是通过行政区划调整，即合并行政区来实现瘦身。例如，新世纪以来北上广以及杭州、厦门等多个大城市就先后将面积较小的市辖区合并，在这一过程中，原来处于老城区、市中心的一些面积很小的“迷你区”经过调整优化，不再“迷你”。

　　不过，在专家看来，相比市辖区合并，县和县合并的复杂性、风险和阻力要大很多。华东师范大学城市与区域科学学院教授林拓在接受第一财经采访时表示，市辖区的历史比较短，而且区的同质性很强。相比之下，县跟县往往风俗差异较大，而且很多县的历史往往绵延数百年，县内部的文化认同较深。他认为，县县合并要非常谨慎，相比并县，可以通过其他方式来实现瘦身，比如通过大部制改革实现部门和部门合并，减少机构和人员编制数量，降低行政成本和财政负担。

　　牛凤瑞对第一财经分析，大城市原来不少市辖区面积很小，而且区与区之间的边界可能就是中心城区一个马路，距离很近，撤并之后，对当地居民的影响很小。但是县和县之间就有很大的不同，相互之间距离较远，而且可能风俗、心态都不一样，对并县的现实阻力要有充分的估计，比如两县合并了，其中就有一个县城降为镇，人口会下降，那么这个县城的房子就贬值了，这里面就涉及利益的重构问题，非常复杂。

　　另一方面，县的设置不仅要考虑人口数量和经济因素，还有国防安全、民族、文化、战略地位等多方面的考量。

　　中国城市科学规划设计研究院院长方明曾在媒体撰文提到，县的设置包含了长期的设置智慧和巨大的演变过程，不能仅仅基于效率对县做出拆并之举。

　　在专家看来，从当前的情况来看，相比于县的合并，在县内部进行机构合并与优化难度会更小一些。通过机构合并，达到瘦身强体的效果。

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责任编辑：李桐