地方债发行陡增风险压力如何化解？|新冠肺炎_新浪财经

　　中国房地产报

　　中房智库苏志勇

　　受疫情影响，今年的两会政府工作报告并未提及全年经济增速目标。在财政政策方面，今年财政预算赤字率提高至3.6%以上，发行1万亿抗疫特别国债，地方政府专项债券3.75万亿元，比去年同期增加1.6万亿元，同时提高专项债券可用作项目资本金的比例。

　　相对宽松的货币和财政政策之下，今年的地方债再迎发行高峰。1至5月累计新增地方政府债2.39万亿元，其中新增专项债1.82万亿元。特别是5月份地方债单月发行规模破万亿元。根据财政部的数据，截至4月末全国地方政府债务余额已达230402亿元。算上5月份的放量发行，地方政府债务余额已突破24万亿元。

　　一面是经济增速大幅下滑，一面是地方政府债务负担加重，如何化解地方债带来的灰犀牛风险，成为防范和化解金融风险的重要课题。

　　1-5月地方债发行呈五大特点

　　前5月地方债发行呈现“V”型走势（分月度数据参见表一）。由于财政部已分两批提前下达了2020年部分新增地方政府债务限额18480亿元，1月份地方债发行出现第一轮高峰，单月发行7850亿元。此后受疫情停工和地方政府债券发行额度安排的限制，发行逐步放缓，4月份降至2867亿元。4月底财政部提前下达第三批2020年地方政府新增专项债券额度1万亿元，5月地方债发行迎来爆发性增长，单月发行总量突破万亿元。特别是5月25日至29日单周计划发行7701亿元，创历史纪录。

　　从1至5月份各发债主体的地方债发行规模上看，所有具有地方债发债资格的主体均有发行（详见表二），其中广东（不含深圳）发行规模最大，达2509.1亿元，其次为四川1779.2亿元，山东1723.65亿元，河北1651.36亿元，河南1625.83亿元，江苏1597.25亿元，湖北994.72亿元，广西967.36亿元，江西931.38亿元。

　　分析前5个月地方债发行情况，大致可以呈现五大特点：

　　一是专项债比例和规模大幅提高。据Wind数据，2020年前5个月新增债发行826只，合计2.39万亿元，其中新增专项债1.82万亿元，新增专项债占比达76%。相比2019年1至5月新增专项债券8598亿元，新增专项债增加了一倍有余。专项债扩容毫无疑问是为了应对新冠肺炎疫情带来的经济下滑，旨在通过适度宽松的货币和财政政策引导投资和拉动消费，以实现“六保”“六稳”目标。

　　二是发行节奏明显加快。开年第一个月即发行7850亿元，完成提前下达额度的43%。4月末新增额度下达，仅1个月时间1万亿元的额度即基本告罄。发行提速目的在于督促地方政府更早、更多地跟进政府投资项目，使建设资金迅速到位，特别是实现一批重大项目开复工，达到稳定经济的目标。

　　三是发行期限延长。从已经上市的788只债券看（详见表三），期限在30年的123笔，20年的98笔，15年的157笔，10年的252笔，7年及以下的仅158笔。10年（含）以上期限占比达80%，其中30年的占比达15.6%。由于专项债大多投向基础设施建设项目，投资回收周期长，因此设置较长的年限，与项目建设和运营期限更加匹配。

　　四是棚改、土地储备专项债受到严格限制。在年初下达的新增额度中明确提出专项债不得用于土地储备、棚改等与房地产相关领域，这与2019年形成鲜明反差。2019年棚改专项债发行规模为7024亿元，土地储备专项债发行规模6765亿元，二者合计发行13789亿元，占同期专项债发行规模的65%。今年前5个月的发行记录中，棚改和土地储备专项债难觅踪影。这一方面源于这两项专项债被认为对投资的拉动作用不明显，另一方面源于消除经济对房地产的过多依赖。

　　五是专项债集中投向“两新一重”。从专项债投向来看，今年专项债投向基建比例显著上升。2019年新增地方专项债规模2.15万亿元，投向基建的比例仅为25%；2020年一季度发行1.1万亿的地方专项债中，投向基建的比例高达85%。刚刚结束的两会政府工作报告明确提出，新增专项债重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设，即新型基础设施建设、新型城镇化建设和交通、水利等重大工程建设。以此为导向，今年的专项债将会大部分集中于新老基建和国家重点扶持的重大项目。

　　地方债风险防范难度加大

　　化解金融风险是今年的三大攻坚战之一，而地方债风险是重中之重。面对抗击疫情和恢复经济的双重挑战，今年的风险防范任务尤为艰巨。

　　据财政部的数据，截至2020年4月末，全国地方政府债务余额已达230402亿元，其中一般债务124468亿元，专项债务105934亿元。加上5月份的新增数据，全国地方政府债务余额将超过24万亿元，到今年年底这一数据将突破25万亿元。

　　从2019年末地方债余额来看（详见表四），排名前十的分别为江苏14878.38亿元，山东13127.50亿元，浙江12309.82亿元，广东11956.64亿元，四川10577亿元，湖南10174.5亿元，贵州9673.38亿元，辽宁8884.36亿元，湖北8039.38亿元。负债率方面，中房智库按照2019年末地方债余额与GDP的比例进行排序，作为衡量经济总规模对政府债务承载能力的指标，排名前五的分别为青海、贵州、宁夏、内蒙古、海南，负债率分别为77.97%、57.68%、44.15%、42.45%、42.01%。从统计数据看，负债率较高的大多属于经济欠发达的西部省份，虽然负债总规模并不算高，但偿债能力有限。另外，我们只是对政府公布的地方债数据进行统计，如果将隐性债务以及具有一定政府债务性质的城投债列入统计，负债率会更高。

　　相比地方债规模的高速增长，地方政府的财政收支不平衡问题近年来也开始显现。据中房智库统计，2019年全国所有省份都出现不同程度的财政收支差额，其中河南收支差额最大，为-5442亿元，其次分别为四川-5353亿元、湖南-4748亿元、云南-4173亿元、河北-3779亿元。财政收入出现负增长的有吉林、西藏、重庆、黑龙江和甘肃，财政收入增长率分别为-8.8%、-7.1%、-5.9%、-4.2%和-1.8%。

　　一面是疫情影响之下，宏观经济增长乏力，财政收支不平衡；一面是地方债放量发行导致地方政府偿债压力加大。加之地方政府隐性债务风险尚未排除，地方债风险防范难度加大。

　　中央财经大学副教授、中房智库执行院长柴铎分析认为，我国的政府财政赤字率总体上看并不高，有一定财政政策调整的提升空间。但是地方分化非常严重，某个地方、某个环节出现问题可能造成系统性金融风险。在疫情影响下，各级政府财政收入下降明显，同时还要启动大规模新基建项目，这些新基建项目的经济效益、对于周边的带动力、对于就业和税收的贡献具有不确定性。另外，很多地方政府在城市建设活动中采用成立国有控股企业的方式操作，比如城投公司，通过政府信用担保或者直接干预从银行获得贷款，或者与民营企业合作，其中的金融风险作为隐性风险不容忽视。

　　化解地方债务风险的具体措施

　　2014年以来，财政部等部门通过摸底盘查地方政府债务基数、修订《预算法》、出台一系列地方政府债务管理办法，基本构建起了较为规范的管理框架，地方债风险得到一定控制，但是公共基础设施建设的低收益、周期长、地方政府专项债作为项目资本金具有的“明股实债”等制度性设计缺陷，导致政府隐性债务风险长期存在。随着债务规模的扩大，这种风险也将逐渐暴露出来。

　　为了应对地方债放量发行带来的风险，财政部副部长许宏才在4月3日举行的新闻发布会上提出四项具体措施：一是要求各地按照中央提前下达的额度，抓紧发行，尽早拨付到项目上，尽早发挥作用。二是要选好项目。地方要根据中央确定的领域选择项目，特别是要把重点项目、迟早都要干的项目，以及拉动作用大的项目选出来，并报国家发改委和财政部进行审核把关。三是要求所有专项债券项目都必须合格合规，必须符合专项债券管理条件，即要用于有一定收益的公益性项目，项目要有融资收益平衡方案，确保在项目建设取得实效的同时防范风险。四要全程监管。按照专项债券穿透式监管的要求，全程跟踪了解专项债券发行使用情况，发现问题立即整改落实。

　　在刚刚结束的全国两会上，多个民主党派在提案中也针对化解金融风险特别是地方债风险的具体措施。比如民革中央建议，在国家层面设立金融风险管理与压力测试中心，科学衡量不同经济情景下金融体系的稳健性和抵御外部冲击能力，建立预测预警机制，形成有效应对预案。民进中央建议，应规划先行，统筹谋划大型基础设施建设。理顺综合交通协调体制机制，强化高铁、城轨、高速公路与地方公路干线和城市道路、地铁的统筹衔接，强化对基础设施布局的规划引领，从源头上避免浪费。

　　除了加强监管之外，引入民间资本也是疏解地方债务风险的有力措施。近日中国证监会、国家发改委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，即是引入民间资本的最佳渠道。中国REITs联盟秘书长王刚表示，从稳杠杆角度看，基础设施REITs有利于化解地方政府债务风险、盘活基础设施存量资产，从而提高实体经济质效。同时，基础设施公募REITs可在二级市场交易，为项目提供了有效的退出渠道，有效解决了以往基础设施投资周期长的难题。

　　在地方债增量和存量不断扩大的情况下，延长地方债期限也是疏解地方债风险的措施之一。从今年地方债的发行期限可以看出，期限在10年（含）以上的占据80%的比例。不过这种方式只是将当前的债务风险延后，但并未真正消除。化解地方债风险还需各级政府担负起主体责任，时刻绷紧风险防控的这根弦，加强监管和引导。