龙港撤镇建市的前世今生

　　原标题：龙港撤镇建市的前世今生 

　　1 强镇建市

　　2011年大学毕业之后，我曾在美的集团工作了两年，驻地就是温州，因为是管销售，所以大概用了将近一年的时间走遍了温州的每一个乡镇，其中就包括最近很火的龙港。

　　9月25日下午，龙港市成立大会在当地举行，温州龙港实现了撤镇设市的历史性跨越。

　　龙港地处浙南，在温州并不算经济最发达的镇，但也算“温州模式”的典型代表。用浙江省委书记车俊的话说，“从新中国成立时的5个小渔村，到改革开放初期崛起‘中国农民第一城’，再到现在设立县级龙港市，龙港缔造了城市化的传奇、民营经济发展壮大的传奇、群众幸福生活的传奇”。

　　从具体经济指标来看，龙港早已不再算纯粹意义上的小镇，截至2018年底，龙港面积已扩大至184平方公里，人口增至38万，达到了小城市的规模标准；人均地区生产总值7.86万元，城镇化率达63.2%，人均地区生产总值和常住人口城镇化率甚至超过了一些中小城市；2018年龙港地区生产总值299.5亿元，超过一些中小城市。

　　但从全国来看，龙港仅仅位列全国百强镇第17位，在它前面，温州就还有塘下镇、柳市镇，而排名第一的昆山市玉山镇，2018年GDP超过650亿，早已经超过了海南三亚、广西贺州、湖南张家界等众多地级市，而且玉山镇的人均GDP更是可怕，达到17万之多，甚至碾压了上海。

　　因此，是强镇建市还是强镇扩权，“道路之争”也引发巨大的讨论，因为争论的背后，是中国城市化的道路选择——我们是发展特大型城市，还是就地城市化？

　　2 放权探索

　　从政策上看，小城镇的改革一直是中国改革开放的重点之一。

　　以龙港为例，从1995年开始，为破解“成长的烦恼”，龙港先后进行了小城镇综合改革试点、强镇扩权试点、小城市培育试点等。

　　1997年党的十五大决议指出，要“搞好小城镇规划建设”。1998年十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》强调：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。特别是2001年的“十五规划”，强调“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径”，因此，以苏州大学梁威文为代表的一批专家，主张通过撤镇建市的方法，促进中国的城市化。

　　在这批专家看来，小城镇是联系城乡的纽带，中国的大部分人口是农民，大部分地区仍是农村地区，而建制镇则聚集了相当一部分农村人口。显然，通过撤镇设市将小城镇吸纳的部分农村人口变为城市居民将是理想的城市化发展方向。同时，随着经济的发展，会有越来越多的镇达到设市的标准，撤镇设市也成为理所当然。可以说，撤镇设市既是中国城市化发展的未来方向，又是镇域经济发展的必然要求。从小城镇的发展来看，撤镇设市也是可行的。

　　特别是，江浙沪粤鲁五省一大批经济强镇的诞生，让撤镇建市成为可能，但镇的管理权限过小，严重地制约了小城镇的进一步发展，导致小城镇经济聚集功能难以实现，公用基础设施的规模效益难以发挥，被称为“小马拉大车”，小城镇经济再发达也因规模的制约而不能健康发展。

　　在这种情况下，强镇扩权还是撤镇建市成为两种选择。广东之前走的是第一种方式，一大批的强镇拥有了更多的权限，最有名气的莫过于诞生了两家世界500强的顺德区北滘镇。2009年起，东莞选择石龙镇、塘厦镇作为试点启动简政强镇事权改革，通过两轮改革，东莞市将市一级部门行使的大量县级事权下放给各中心镇（园区）行使，使各中心镇的经济社会管理权限基本达到县一级政府的水平。

　　但镇作为不完全的一级政府管理权限再扩也无法与上级的县、市相比，在经济发展的过程中的束缚也非常多。

　　放权是各地探索解决特大镇管理难题的第一个方案。从实际效果来看，放权让利的改革对特大镇发展有一定的推动作用，但是下一步改革的难度会越来越大。

　　以龙港为例，2000年6月，龙港镇又一次进行行政区划调整，将湖前镇、江山乡、平等乡一镇两乡并入龙港，镇域面积达到80.7平方公里，总人口23.1万人，2000年，全镇实现国内生产总值35.9亿元，工农业总产值84.86亿元，工业产值82亿元，市场商品成交额45亿元，财政收入2.1亿元，人均收入6004元，经济总量占苍南县的40%，是温州市和浙江省的经济强镇。

　　然而，随着经济的进一步发展，只是镇建制的龙港不具有经济发展的充分独立性，很难自主决定自己经济等各方面的发展方向与目标，这种限制也表现得越来越明显。因为切块设市，利益冲突加剧，县政府与镇政府的财政资源和权力资源分配冲突是主要矛盾，作为镇的龙港，要将75%的财政收入交给县政府。而且，升级镇切出去后，原县所辖人口规模显著减少，辖区面积削减，经济总量下降，减少了县政府领导层的实际利益。

　　3 浙江模式

　　据统计，我国人口在10万以上的特大镇已超过200个，不少特大镇的经济实力均超过了其所在的县级市，甚至地级市，却仍然只有镇级的管理机构和职权设置，这种“身子大、衣服小”已经让问题的解决迫在眉睫。

　　为此，特大镇集中的浙江省提出了小城市培育试点，明确提出特大镇发展向城市的转化，通过小城市培育，理顺上下级关系，探索低成本推进中小城市发展的新路。

　　2009年，温州市开始“强镇扩权”改革试点，随后，浙江省开始“小城市培育”试点。2010年底，浙江省就选择了试点单位包括宁波奉化溪口、象山石浦、温州乐清柳市、瑞安塘下、金华东阳横店、龙港在内的等27个镇为小城市试点镇，时间为三年，到2013年底结束。被列入“撤镇设市”的试点镇，将通过下放事权、扩大财权、改革人事权、保障用地等方面扩大其职权，同时使其在城市规划、产业转型、公共服务、人居环境、体制改革等方面实现新的突破。

　　试点结束，27个试点镇在严峻复杂的国内外经济形势下，交出了一份漂亮的“答卷”。据报道，经济方面，这批试点镇2012年1至9月GDP同比增长12.7%；1至10月，固定资产投资、财政收入分别同比增长31%和15.1%。试点以来，试点镇建成区新积聚人口48.3万人，城镇化率提高了5.8个百分点；二三产业从业人员比重达 88.9%，高出全省5个百分点；新增产业共性技术平台33个，工业功能区规模以上企业增加值占比达73.8%；每万人新增个体工商户95户，是全省的2.5倍。

　　2012年，浙江开展撤镇设市的制度和路径研究，不断推动试点小城镇的管理权限，包括试点镇用地，单独切块，直接下达到试点镇；建立城镇管理综合执法大队，负责城镇综合性管理；县（市）派驻试点镇的机构建立分局；改革编制，升格党政领导层级等。

　　但在放权方面并不顺利。以龙港为例，据报道，随着主要领导更替，龙港镇获得的部分县级管理权限几年后又被悄悄收回。温州市委政策研究室社会处副处长解释说，县级政府下放的权力大多停留在分局，镇里实际获得的权力较少。而且，强镇扩权涉及到部门权力调整和利益的再分配，县里下放权力后，财政、土地出让金都归镇里，这会造成发达城镇与欠发达镇的统筹难题。

　　2014年底，龙港被列为全国首批国家新型城镇化综合试点后，探索特大镇新型设市模式。

　　撤镇建市，逐步纳入浙江的改革视野。随着2019年8月国务院正式批准撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市，浙江模式终于尘埃落定。

　　4 利弊之争

　　自2010年浙江推行小城市镇试点以来，要不要撤镇设市的争议一直没有断过。

　　如何为强镇扩权，方案各异。区域经济学家刘斌夫认为，对于部分人口、经济总量已经颇具规模的经济强镇，设立镇级市并非一个好的选择，而是应该切块设市，从原来的县独立出来，成立一个新的县级市，以更好地服务于经济发展的需要。但这种论点反对声颇多，比如，如果从原有县域里切块设立新的县级市，势必会增加一个县级政权的人员编制，这样就会加重当地民众的负担，也与国家一直以来的控制基层政权建制与人员编制的原则有悖。

　　原民政部副部长戴均良曾撰文指出，设一个县级市就要增加一个县级编制，增加几百个行政编制和几千个事业编制，增加城市的各种管理成本。对于那些人口大县，并且有发达的非县城中心镇，条件成熟时是可以切块设市。切块设市时，需要适当划分市的地域范围，基本做到既要使新设市有足够空间，又不削弱县的发展。同时，新设市的机构设置应走“小政府、大社会”的路子，不能完全按照人口大县或大市的模式定编定机构。

　　龙港设市，走的就是小政府的路子，按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”改革要求推进。

　　但另一方面，设立镇级市是否违宪的问题也成为各方热议的一个话题。

　　目前我国城市包括“直辖市—副省级城市—地级市—县级市”四重架构，并没有镇级市的建制。浙江宣布在27个强镇进行培育小城市试点后，杭州师范大学法学教授范忠信即指出设立镇（乡）级市违宪。他指出，宪法第三十条、第一百一十一条关于县以下政区的规定中，只有乡（民族乡）、镇、村（自治单位），并没有乡镇级市。民政部区划地名研究所原副所长浦善新也认为，不能借改革的名义而无视宪法的这一规定。

　　不过南京大学城市科学研究院副院长胡小武认为，可以一边开展镇级市试点，一边酝酿修法，这个修法工作相对简单，不涉及国家政权问题，只是一个基层政权组织的名称问题。

　　不过，最后浙江试点，采用的是直接升格镇为县级市，由浙江省直管，温州市代管，规避了“镇级市”这个有可能违宪的问题。

　　另一个争议点是，撤镇设市是否能真正解决城市发展的问题。在现有体制下，根本问题是各个层级的政府拥有不同的经济事务决策权，无论是市或者镇的经济发展一旦超越了与其相匹配的行政权力，都会遇到用地规模、人口发展和其他公共事务管理权等天花板。那是不是一旦遇到天花板就升格城市行政级别呢？

　　因此，上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈认为，无论是强镇扩权或者撤镇设市都只是一种头痛医头的临时应对之举，而没有改变制约中国城市发展的顽疾。中国的真正问题在于，城市的发展依赖于行政权力，所以问题的关键是要在制度层面上改变行政制约权的问题，而不是去改变城市本身的行政级别，否则就是本末倒置。而要破除约束城市发展的种种不合理的行政限制，要让市场在城市发展中起到主要作用。“目前的撤镇设市和强镇扩权并未触及问题的核心，而只是在枝节上的修补而已。”

　　不过，龙港市的成立，标杆效应非常明显。目前，我国城市个数达到672个。其中，地级以上城市297个，县级市375个，建制镇21297个。而根据中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁提供的数据，在这些乡镇中，镇区常住人口5万以上的建制镇1123个，10万人以上的建制镇321个，20万人以上的建制镇54个，还有个别接近百万人口的城镇。所以至少有54个建制镇，有望建市。

　　2019年4月，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，明确提出将推动大中小城市协调发展，稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。

　　龙港之后，“撤镇设市”是否会迎来一波新浪潮，值得期待。

责任编辑：覃肄灵