罗志恒丨如何提质增效：2024年财政形势及政策展望

　　意见领袖丨罗志恒

　　本文为罗志恒在2024年中国首席经济学家论坛年会上的演讲实录

　　各位领导和来宾上午好，非常高兴有这个机会跟大家分享和汇报我们对财政形势的看法。

　　2024年，影响经济运行的有两个关键变量，一个是房地产，一个是财政。其中，房地产的销售、房地产投资直接影响中国房地产链条的消费，影响着固定资产投资。财政问题是另一个非常重要的问题，直接影响着经济运行能不能有一个稳定的经济社会发展环境，同时还会影响基建投资。房地产问题和财政问题之间又有着千丝万缕的联系，房地产形势影响财政收入情况，而房地产风险又需要财政去化解。对于地方政府而言，主要的一部分收入来源就来自于土地出让收入。可以看到2021年的时候，土地出让收入8.68万亿，2022年到了6.68万亿，地方财政便面临较大的压力，到了2023年又减少了接近20%，连着两年减少20%，80%乘80%，相当于砍了一半。

　　刚刚刘利刚首席谈到的债务问题不是问题，我赞同短期可以通过展期降息的方式缓解流动性的问题，以时间换空间去推动财税制度改革，从根本上解决宏观税负下行、地方政府支出责任过大和债务高企等问题。尤其需要指出的是，我觉得对于财政问题，我们不是担心政府债务的绝对规模，不是对规模本身表示担心，因为十年后、二十年后再来看现在的政府债务规模，应该说是很小的。我们担心的是两个：其一是政府债务规模无序扩张的机制，其二是当政府债务规模大到一定程度，要不断地还本付息，这导致大部分精力用于化债，地方政府发展经济的精力不够，这会影响到地方政府发展经济的积极性。一句话，我们关心财政和债务，不是关心债务规模本身的大小，而是背后的机制问题，以及地方政府的积极性问题。

　　为了缓解地方政府的压力，中央不断加大对地方的转移支付，2022年中央的收入大概9.5万亿，中央对地方的转移支付为9.7万亿，也就是说中央政府即使不吃不喝全部转移支付给地方政府都还不够，还需要自己借钱过日子。当转移支付大到一定的规模会产生效率损失，因为你要分配给各个地方政府，同时当转移支付规模过大，当地方政府度日子过度依赖中央政府时，可能会产生逆向选择和道德风险。2000年中国有12个省份是净贡献，2010年全国净贡献的省份是10个，2020年净贡献的省份是8个，这背后与大规模的转移支付有一定关系。

　　上述是简单的回应，今天我想谈谈对财政问题的认知，对于2024年的财政问题，我想谈三个方面。

　　1．怎么看待当前财政形势及2024年的可能走向？

　　对于过去几年财政形势简单做一个基本总结，2020年疫情期间，当年的财政形势可以用八个字概括“数字难看，日子好过”，当时我们面临疫情冲击，湖北、武汉的财政数据立马负增长，导致全年国家财政收入数据也不好看，但因为有1万亿抗疫特别国债转移给地方政府，所以地方政府的日子总体来说还是可以的。到了2021年，这个时候也是八个字总结，叫“数据好看，日子难过”，因为有了2020年收入的低基数，所以2021年的财政收入增速比较高，但是1万亿的特别国债没有了，财政政策往回收了，所以财政度日反而不如2020年。到了2022年和2023年，财政形势可以概括为“紧平衡下的负重前行”，未来大概率还是紧平衡下的负重前行。怎么理解这句话？一方面，紧平衡是一种状态，是收入端的宏观税负下行，而支出端的支出责任不减；另一方面，负重前行是一种方向，地方政府虽然负重，但仍然在积极地盘活资产资源，仍在积极统筹四本预算，提高统筹能力、优化支出结构、提高支出绩效，仍在前行。

　　2．中央经济工作会议对财政做了一系列要求，那么2024年财政到底面临哪些任务？

　　总体方法论层面，中央提出“稳中求进、以进促稳和先立后破”。对应到财政领域，稳中求进，意味着经济社会发展要有稳定的环境，其他政策才能生效，才能进，这就要求财政化债和金融化债必须同步推进，避免债务风险在当期爆发，为经济发展创造好的环境条件。以进促稳，意味着要有进的政策才可能有稳的形势和稳的预期，这要求财政在逆周期调节中适度加力。如何理解适度？有人认为现在经济下行压力比较大，要有更大的力度，也有人说适度就是力度不要那么大。我的理解是中央经济工作会议还提到了要强化逆周期调节与跨周期调节，要增强财政可持续性，所以财政赤字规模要保持足够大的规模，但有可能会低于市场预期。先立后破，通过财税体制改革破解深层次的问题，将看准的改革通过制度立起来。财政财政，财是表象，政才是根本，财的问题从来不是问题，财政问题的根本在于政，在于政府职能，在于政府规模，这才是我们问题的根本。如果政府和市场的关系不理顺，政府的职责过大，财政困难会反复出现。困难的本质是有限财力与无限责任支出的矛盾。1949年以来到现在的70多年发展历程表明，1949-1978是全国面临财政困难，1978到1993年是中央财政困难，1994年到现在以来更多的是地方财政困难，问题年年都存在，根子在政府与市场的边界。所以困难并不意味着什么，年年困难年年过，关关难过关关过，关键取决于如何应对，应对过去了就会柳暗花明，这需要智慧和勇气。

　　3．经济下行期到底要实施什么样的财政政策才更有效？

　　中央提出适度加力、提质增效，那么如何提质增效呢？假定已有的财政资源是9万亿，怎么分、分配到哪里需要讨论，假定赤字规模是四点几万亿，特别国债1万亿，专项债有4万亿，差不多9万亿的规模。2023年的情况是年初两会的赤字规模是3.88万亿，还有3.8万亿的专项债，四季度增发了1万亿的特别国债，不考虑收入端，基本上2023年的财政力度是8-9万亿的规模。怎么去用？这是需要讨论的问题。

　　刚才是一些基本结论，现在我们简单展开下，时间关系，今天我们主要谈谈形势，深化新一轮财税体制改革我们留待首席经济学家论坛4月在广州再次举行时给大家汇报。

　　第一个问题，当前的财政形势怎么看？我们讲当前的财政形势是紧平衡下的负重前行，为什么会出现这样的状况？我们老是讲一个问题，政府没钱了，实际上这并不是说政府绝对规模意义上没有钱，现在的政府规模收入一年是20万亿，支出规模26万亿，我们讲政府没钱不是绝对意义上的，而是讲与支出规模和增速比较，收入增速没跟上。可以看到，我们的宏观税负这些年不断往下走，税收收入比GDP的比值2022年是13.8%，一般公共预算收入比GDP的比值是16.8%，四本预算加总剔除重复计算部分后的广义宏观税负是30.4%，也就是说不同口径的宏观税负都下降到了我们十年来的低点。2022年、2023年房地产市场的低迷进一步影响加剧了这样的形势，宏观税负下得更快。于是可以看到2023年1-11月份，如果把一般公共预算收入和土地出让收入加总，这两本预算之和比2021年1-11月份是减少的，两年平均增速是-3%。因此，房地产形势直接制约了积极财政力度的发挥，我们可以财政是积极的，因为这两本预算支出之和的两年平均增速是2.7%，支出比收入增速高了5.7个百分点，但是2.7%与经济增速比，财政力度可以更大一点。

　　同时，这些年内外部的风险隐患多发频发，财政是国家治理的基础和重要支柱，财政要去化解经济社会风险。当房地产风险出问题时我们怎么办？部分省份成立了房地产纾困基金，增加了政府的支出责任。河南的村镇银行出问题了，老板跑路了，背后是很多储户的血汗钱，为了化解金融风险，又需要垫付一部分资金。这就是经济社会风险财政化，导致政府的支出责任明显增加，这些事情不是年初做预算的时候能够预见到的。再看，地方政府面临的考核机制发生了重大的变化，从单一的GDP考核到了现在的多元目标考核，意味着地方政府不仅要搞经济发展，而且还要搞环境保护、脱贫攻坚等等，多元目标考核意味着每个事情都需要干好，否则会被问责，这意味着地方政府支出责任的范围是扩大的、支出的刚性程度是上升的。现在我们就可以看得很清楚了，一方面，宏观税负持续下行，另一方面经济社会风险财政化、多元目标考核增加了地方政府的支出责任，这就是过去这些年大家感觉到收支矛盾突出的原因。

　　为了解决收支矛盾，怎么办？我们通过调入预算稳定调节基金、政府性基金预算和国有资本经营预算、盘活非税的存量资产资源和发债解决。这导致的结果就是：财政运行高度依赖于预算稳定调节基金、政府基金预算和国有资本经营预算收入的调入，高度依赖非税收入。于是我们可以看到，税收收入占一般公共预算收入的比重总体持续下降，当一个国家税收收入占比不断下降，意味着财政收入的不稳定性在提高。

　　2024年的财政收支形势如何？我们预计2024年实际GDP增速能达到5%，预计CPI和PPI分别为1%和0.5%，这样名义GDP大概是6%的水平，如果宏观税负水平稳步在16.8%，收入增长可能在6%左右。支出呢，可能要达到8%左右，于是就可以看到又产生了新的收支缺口，因此对2024年而言，财政收支形势难言轻松，仍考验政府的理财能力。我相信在党中央国务院的坚强领导下，这些困难都能够很好地解决。

　　第二个问题，今年财政到底要做什么事情？稳中求进、以进促稳、先立后破。我们要有稳定的发展环境，不能让债务的流动性风险转化为真正现实中的风险，因此第一件事情就是短期要继续通过财政和金融化债的方式度过流动性风险。要以进促稳，扩大总需求、防范化解经济社会风险，这是财政要做的第二个方面的事情。先立后破，要激发出改革对经济增长的动力，就是要谋划新一轮财税体制改革，这是财政要做的第三个方面的事情。在这个大的框架下，我们看到中央经济工作会议提出要“适度加力提质增效”，这个总体基调与2022年的加力提效没有本质区别。同时还提到了要落实结构性减税降费，2008年国际金融危机之后也提过结构性减税降费，2015年供给侧结构改革之后是全面减税降费、普惠性减税降费；今年又重提了落实好结构性减税降费，这与我们的宏观税负水平不断下降、政府债务规模持续上升有比较大的关系，未来要稳定宏观税负。还提到了要扩大专项债用作资本金的范围等，就是要提高资金使用效率，避免资金闲置和投资效率下降。

　　第三个问题，在经济下行期采取怎样的财政政策实施方式，有利于提质增效？我想我们需要讨论五对关系。第一，赤字率和专项债的组合问题。很多人问我，赤字率会不会突破3%，我说这并不是一个真问题，真正的问题应该是两个，其一是把经济推升到潜在增长率的水平，需要多大的财政力度，其二是当确定了财政力度之后，怎么去分配？如果说有9万亿的财政规模，是采取5万亿的赤字与4万亿的专项债组合，还是5万亿专项债与4万亿的赤字组合，这两种不同的安排会有不同的效果。过去长期采用“控赤字+扩专项债”的方式，认为控制赤字率就是遵守财政纪律，但是控制赤字率之后经济发展又需要更多的财政支持，因此不得不扩张专项债，有些地方政府甚至不得不扩张隐性债务。但是，专项债规模不断扩张的结果就是边际效益递减，出现了资金闲置和使用效率下降的问题。

　　在这样的背景之下，比较好的方式恐怕是扩赤字、保持专项债适度规模会更加有效。为什么我们长期不愿意扩大赤字到3%？我想背后有两个认知的约束。一是认为赤字率突破3%，财政纪律可能就没有保障，实际上主要经济体在经济遭遇外部冲击时，基本上都突破了3%的线，因为财政纪律的约束依靠的是严格的财政管理制度和问责机制，而非一条具体的线。二是这些年讲高质量发展，不能搞大水漫灌，不能突破3%。实际上这个理由也站不住脚，如果按照2008年、2009年4万亿的财政刺激规模，这相当于当年GDP的11%，如果说现在来一次类似当年4万亿的刺激规模，根据现在130万亿的GDP规模，刺激力度要达到15万亿的水平。我们9万亿的规模远远谈不上大水漫灌，仍然是高质量发展框架下的积极财政。

　　第二，如果说我们确定了既定的财政支持力度，那么以支出政策为主，还是收入政策为主？当经济下行期的时刻，市场主体的信心处于恢复期，收入政策的效果可能不如支出政策。当采取收入政策比如减税降费，税费减到了居民和企业，但是由于信心不足，居民并没有追加消费，企业并没有追加投资，对经济的拉动作用是有限的；而下行期采取支出政策，就能对经济产生直接的拉动和带动作用。因此，应当以支出政策为主，收入政策为辅。

　　第三，如果说我们以支出政策为主、收入政策为辅，那收入政策是采取全面减税降费，还是结构性减税降费效果更好？前面谈到当前要亟需稳定宏观税负，所以应当以结构性减税为主。

　　第四，如果说我们确定了是以支出政策为主，支出政策方向以投资为主，还是采取投资和消费并重？我认为以投资和消费并重可能会有更好的效果。给个人发钱的话，发给谁？怎么发？这是面临的技术问题，我想应当是发给特定的群体，低保我们覆盖的不错，我们应该发给低保线以上、社平工资以下的农村和城市群体，还有这些年就业压力较大的大学生，这三个群体是我们的重点。由地方政府还是中央政府来发？由地方政府来发，地方政府既没有能力又没有动力，因为需要带动经济增长的是中西部地区，而中西部地区是没有多余的钱发消费券的；更重要的是，我们的税制结构导致中西部地区没有动力发消费券和补贴，因为中西部地区的地方政府发了消费券支持老百姓消费，但是他净购买的商品来自东部地区，我们是生产地原则的税制，于是税交到了东部地区。因此，我们建议分地区按比例的方式来发补贴，西部地区中央承担80%、地方承担20%；中部地区五五承担，通过这样的方式解决当前的一些障碍，充分调动中央和地方两个积极性。

　　第五，假定前面的方式都采取了更有效的方式，还要考虑到政策和市场预期的互动。要更加积极地引导预期，政策不能走在市场预期后面，这样的政策效果有限，要及时、果断地出台政策，不能挤牙膏，所以政策的节奏以及与市场预期的互动也极为重要，否则容易浪费子弹、消磨信心。

　　以上就是我想探讨的如何在经济下行期采取更加有效的方式，实现财政政策的提质增效。不当之处还请大家批评指正。深化新一轮财税体制改革的问题，我们后续有机会再来汇报。今年我们也会花些时间形成《财税的逻辑》和《财税分析手册》的书，会有更多的机会和大家交流机会。我们再会，谢谢大家！

　　(本文作者介绍：粤开证券研究院副院长、首席宏观研究员，注册会计师，中国财政科学研究院财政学博士。新财富最佳分析师宏观经济第三名（团队）。研究方向：宏观经济、财政理论与政策。)