付英俊：数字资产监管的理论逻辑与国际实践

　　意见领袖丨北大金融评论

　　美国证券交易委员会（SEC）近日先后对全球最大和美国最大的数字资产交易平台采取法律行动，包括起诉 Binance 及美国本土交易所 Coinbase。随后，美国证券交易委员会又将 19 种数字资产新增标记为‘证券’。

　　中国建设银行湖北省分行高级经济师付英俊在《北大金融评论》撰文指出，目前虽然各国对数字资产的监管存在分歧，但在监管理论逻辑上已形成一定共识，监管框架、监管原则和监管措施也日益清晰。纵观当前各国特别是发达国家的数字资产监管实践，其有两大监管逻辑 ：一是工具监管论，二是行为监管论。

　　本文完整版刊登于《北大金融评论》第15期。

　　当前，分布式账本技术（DLT）日趋成熟，以分布式账本技术为底层技术驱动的数字资产迅猛发展，正以前所未有的深度和广度参与到社会生产生活中。随着数字资产规模不断扩大，其对金融安全带来的风险不容忽视。金融创新与金融监管是对立与统一的关系，在鼓励金融创新的同时也要实施金融监管以控制相关风险暴露，两者之间需要平衡。

　　数字资产监管的理论逻辑

　　目前，虽然各国对数字资产的监管存在分歧，但在监管理论逻辑上已形成一定共识，监管框架、监管原则和监管措施也日益清晰。纵观当前各国特别是发达国家的数字资产监管实践，其有两大监管逻辑 ：一是工具监管论。工具监管论以数字资产性质或形式作为监管依据。一些国家监管机构认为，当数字资产被认定为“证券”或“金融工具”等现有监管客体时，监管机构才能对数字资产进行相应的监管，相关交易产品和交易平台均要受到管控。如瑞士金融市场监管局将数字资产分为支付类、资产类和效用类三大种类，根据数字资产类别开展有区别的监管。资产类数字资产代表发行人的债券或股权，适用证券监管，支付类和效用类数字资产则适用其他的监管框架。对于工具监管论，各国监管机构对数字资产是否属于“金融工具”仍缺乏统一认识。当某数字资产未被划入现有“金融工具”种类时，将难以受到相应的监管导致监管缺失。二是行为监管论。行为监管论以数字资产相关的经济行为作为监管依据。如果数字资产初次发行、增发、交易等可类比现有的受法律监管的金融工具行为时，不论其是否划入现有金融工具类别，均应受到监管。行为监管论基于“相同行为、相同监管”的原则，只要业务逻辑的本质行为相同，无论是数字资产活动还是传统的金融活动均纳入相同的监管，减少了监管套利空间。例如，首次代币发行 （ICO） 可参照股票的首次公开发行 （IPO），对 ICO 的相关监管可参照 IPO监管。Libra 的跨境资本流动应遵守基于 KYC 规则的反洗钱行为规范。行为监管论虽然能弥补工具监管论监管不足的缺陷，但容易引起监管过度。

　　数字资产监管的国际实践

　　美国数字资产监管实践

　　美国数字资产的监管架构是联邦和州政府的双层监管。在联邦层面，数字资产的监管机构包括证券交易委员会（SEC）、金融犯罪执法网络（FinCEN）、商品期货交易委员会（CFTC）、货币监理署（OCC）和国家税务局（IRS）等。在美国，数字资产被分为证券和非证券两大类。SEC 一般通过豪威测试（Howey test）来判断一种资产是否纳入证券范围进行监管。若数字资产通过豪威测试，则被认定为证券类资产，受到 SEC 的监管。作为新型融资工具的 ICO也被纳入联邦证券监管范围。若数字资产未通过豪威测试，则属于非证券类资产，纳入其它监管框架。如果数字资产被认为具有货币属性，则受到 FinCEN 的监管。FinCEN对数字货币交易中的洗钱、恐怖融资等予以打击。当数字资产被视作为商品或用于非即时交割模式时，CFTC 可以基于反洗钱、反市场操作目的对数字资产交易进行监管。IRS 参照股票和期货交易的相关规定，对出售数字资产行为征收资本增值税。当数字资产作为工资支付时，IRS 还将对接收方征收个人所得税。OCC 对联邦银行从事数字资产业务开展监管。

　　美国的联邦立法与州立法相互独立，各州自行开展对本州数字资产的监管。在州层面，数字资产的流转需要受货币监理署（OCC）和州金融管理局（DFS）的监管，数字资产的税收需受州税务局的监管。纽约州、加利福尼亚州和北卡罗莱纳州等已相继出台数字资产商业行为监管的法律法规。2022 年 3 月，美国总统拜登签署了《确保负责任地开发数字资产的行政命令》，被认为是美国在数字资产领域构建未来监管框架的方向，拉开了国家层面数字资产监管序幕。目前，美国没有统一体系化的数字资产监管框架。美国政府对数字资产的发展总体上采取了包容开放态度，鼓励私营部门数字资产创新，同时将数字资产纳入严格的监管范畴，以维护本国金融安全和美元国际地位。

　　英国数字资产监管实践

　　英国金融行为监管局 （FCA）、英国财政部和英格兰银行组成了数字资产工作组，FCA 是英国数字资产的主要监管机构。FCA 将数字资产分为交易类代币、证券类代币、功能类代币三种，对于不同种类的代币进行分类监管。对于交易类代币，FCA 不予监管 ；对于证券类代币，FCA 参考传统证券予以监管 ；对于功能类代币，若符合电子货币的标准，也将受到 FCA的监管。在英国，证券类代币是受到监管的主要数字资产，包括依据《2000 年金融服务和市场法案》下的特定投资、《欧盟金融工具市场指导》下的金融工具、《电子货币条例》下的电子货币。2021 年，英国禁止了以加密资产为标的资产的相关交易所票据及其他衍生品。FCA 要求从事数字资产活动的公司必须先进行注册，数字资产活动其他参与者，包括交易平台、支付提供商、托管人和其他中介机构等，都必须获得 FCA 相应许可或相应的豁免。除了防范金融欺诈和保护消费者权益，英国对数字资产的监管还包括防范市场滥用行为（MAR）和反洗钱、反恐怖主义（AML/CFT）。FCA 已经制定针对数字资产有关 KYC、AML 和 CFT 的法规。

　　2016 年，金融行为监管局（FCA）提出了监管沙盒的概念。作为一种创新监管工具，监管沙盒为金融科技创新提供了真实市场环境。对于数字资产创新，监管沙盒提供了一个可控的小范围内测试的环境。数字资产创新业务可以在真实的消费者身上开展测试，FCA 会控制风险确保安全，并对现有监管体系不断调整。通过监管沙盒，英国可以通过不断试错，快速积累数字资产的监管经验。

　　日本数字资产监管实践

　　日本是最早为数字资产提供监管立法的国家。2016 年，日本政府颁布《支付服务法案》，将数字资产视作合法的支付手段，而非商品或者证券。该法案对数字资产交易平台的最低净资产、内控制度和信息披露等做了详细规定。数字资产交易平台及其他服务商实行注册登记制度，涵盖数字资产交易、货币兑换、中介和代理服务等。数字资产交易平台须做好投资者财产管理、信息安全管理，并制定争议解决机制。日本政府还颁布《防止违法所得转移法案》，对打击数字资产洗钱和恐怖融资、投资者识别、交易记录留存等作出了规定。日本金融服务厅、数字资产交易商协会和国税局等是数字资产主要的监管机构。2018 年，日本金融服务厅发布了最新的虚拟货币交易所注册登记相关审查信息，公布了近 400 项审核内容文件。2021 年起，日本金融服务厅开始对加密数字资产中违规交易、违规主体发出警示函。同年，日本金融服务厅成立了针对去中心化金融的部门 ，为促进数字资产稳定发展提出相关方案。2020年 4 月，日本成立自律监管组织，即日本虚拟货币交易所协会 （JVCEA） 和日本 STO 协会，在促进监管合规方面发挥了重要作用。2017 年 12 月，日本国家税务局裁定，加密货币的收益应归类为“杂项收入”，并相应纳税。

　　从美、英、日三国的监管实践看，这些国家数字资产监管政策有以下特点 ：一是鼓励数字资产创新并开展适度的监管 ；二是多部门相互配合对数字资产进行共同监管 ；三是针对数字资产的不同属性开展分类监管且以证券类数字资产为监管重点 ；四是以原有法律体系作为数字资产的主要监管路径；五是运用监管沙盒、监管科技实现监管方式创新。

　　数字资产监管的国际合作

　　数字资产的去中心化、无国界性使数字资产监管的国际合作成为必要，各国监管当局和国际组织正积极开展数字货币监管的国际合作。在 2018 年 G20 峰会上，各国对数字货币带来的洗钱和税收问题进行了探讨，初步形成国际监管合作理念。2020 年，英国、加拿大、日本等六国央行与国际清算银行（BIS）共同成立 CBDC 研究小组，评估 CBDC 的应用场景和方案选择。同年，七国集团（G7）和 BIS 就各国 CBDC 互操作性和跨境交易问题开展协作。2021 年，G7 发布 CBDC 实施的公共政策原则，是全球首个 CBDC 技术类规范和行动准则。2022 年，BIS 与新加坡等四国央行合作创建 CBDC 国际结算共享平台。2022 年，香港金融管理局、泰国中央银行、中国人民银行数字货币研究和阿联酋中央银行联合建设的多边央行数字货币桥项目取得积极进展。

　　(本文作者介绍：由北京大学汇丰商学院创办，聚焦金融领域前沿研究，坚持“中国金融，全球价值”的办刊理念。)