郑秉文：大力发展养老金“家庭财富”

　　文/意见领袖专栏作家 郑秉文

　　结合学习党的二十大报告精神，我主要谈谈养老金财富管理的问题，关于积累养老金财富、应对人口老龄化，我主要提四个观点。

　　养老金财富的“预算制管理”与“市场化管理”

　　开篇之前，首先进行概念界定。我所讲的“公共养老金”是指第一支柱强制性基本养老保险，“私人养老金”是指第二支柱职业养老金与第三支柱个人养老金二者之和。其中，第二支柱是DB（Defined Benefit，收益确定）或DC（Defined contribution，缴费确定）型，第三支柱是DC型。自1889年德国建立社会养老保险制度以来，养老保险制度在各国不断演进完善。

　　从养老金财富管理的角度来看，如今养老保险制度有两种主要模式：一种是“希腊模式”，也称“预算制管理”模式，没有养老金财富；另一种是“北美模式”，也称“市场化管理”模式，以加拿大为代表，其养老金财富规模庞大。

　　具体还可细分为三种模式。一是“预算制管理”，典型国家为希腊。养老金第一支柱遵循传统的现收现付制，不追求财富积累的规模，一般能支付3个月即可。其财富管理的方式是全部购买国债，具有完全的财政属性。希腊养老金第二支柱2001年建立，规模极小，没有建立第三支柱。“希腊模式”养老金制度的特征是虽然存在基本养老金的发放，但没有养老金融市场。

　　二是“市场化管理”。典型国家为加拿大。第一支柱采取激进的现收现付制，追求庞大的财富规模，能够支付近5年，同时实施市场化、国际化、专业化的投资管理方式，具有完全的金融属性。加拿大第二支柱、第三支柱养老金的规模也十分庞大，分别相当于GDP的100%和60%。养老金融市场十分发达，甚至其第一支柱强制性基本养老保险基金（CPPIB）被国际称为“枫叶革命”。“市场化管理”模式特征是既能按时发放基本养老金，又有非常完善的养老金融市场。

　　此外，在上述两种模式下，养老金财富管理方式延伸出一种“混合管理”模式，居于前两者之间，以美国为代表，其基本特征是，第一支柱实行改良后的现收现付制，追求财富规模，能够支付近三年，但没有像加拿大那样实行激进的市场化改革，而是全部购买国债，具有完全的财政属性，始终坚持基本养老保险基金的财政属性，远离资本市场。与加拿大相同的是，美国第二支柱、第三支柱规模庞大，其中第二支柱的资产财富规模相当于GDP的110%，第三支柱相当于GDP的60%。这种“混合管理”模式的特征是有十分发达的养老金融市场。

　　应对人口老龄化的“主权养老财富”与“家庭养老财富”

　　与其他国家相比，中国养老金体系的一个重要特征是主权养老基金占比较高。从全球范围来看，剔除挪威的1万亿美元，全球主权养老基金平均仅占全球GDP的0.5%；将挪威纳入计算后，全球主权养老基金平均占GDP的1.5%。而中国主权养老基金占GDP的2.5%。如果将第一支柱6万多亿元公共养老基金视为“缴费型”主权养老财富，二者相加占GDP达7.5%。当然，与市场化管理模式的典型国家相比，中国的主权养老财富无论在支付年数上，还是在GDP占比上，也都显得很小。

　　问题在于，中国养老金主权财富规模大于家庭财富规模，养老财富结构显得失衡，与其他国家的差距显著，养老财富没有藏富于民。《国家积极应对人口老龄化中长期规划》指出，“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”。近两年来，国家密集提出发展多层次多支柱养老保险体系，二十大报告再次强调“发展多层次、多支柱养老保险体系”这一重要论述，意味着养老金主权财富与家庭财富两方面都要发展的新阶段即将到来，要缩小养老金家庭财富与国际水平的差距。

　　养老金的家庭财富统计按国际惯例只包括第二支柱职业养老金和第三支柱个人养老金，不包括第一支柱公共养老金，因为第一支柱在现收现付的融资方式下主要表现为权益积累，人活着才能有养老金来源。

　　从主权财富（主权养老基金+第一支柱公共养老金）和家庭财富占GDP的比重看，与混合型和市场化管理模式国家相比，中国两者占比都非常小。在全球范围内，“盎格鲁-撒克逊”国家家庭养老金财富比重最高，养老金七强（P7）也有相当高的比例，其后是七国集团（G7）。

　　从家庭财富的角度看，中国家庭养老财富仅占GDP的2.5%，而全球平均水平是72%，G7是91%，养老金七强是117%，“盎格鲁-撒克逊”国家高达129%。这表明两个显而易见的问题，一是中国养老金财富占GDP比重太低，差距很大；二是即使这样，中国养老金财富在主权财富和家庭财富的结构上失衡，前者大于后者，而发达国家正好相反。

　　中国养老金“家庭财富”与发达国家的差距

　　说到“养老金财富”概念，发达国家公共养老金的一个统计指标是“养老金财富总值”（GPW），其含义是指一国退休人员平均终生可以获得的养老金总值，具体表示为社会平均工资的倍数。在与OECD国家的比较中，中国是这一指标最高的国家之一，GPW为18，即中国的养老金是社会平均工资的18倍，而美国只有7倍。因此，GPW衡量的是一国养老金的支出成本，而非应对人口老龄化的财富储备能力，与真正意义上的家庭财富是两回事。

　　从私人养老金资产现值占家庭财富净值的百分比来看，中国城镇家庭财富净值构成中，私人养老金仅占0.3%，美国的这一比例是中国的82倍，加拿大是中国的79倍，英国是中国的138倍。其中，中国的数据使用的是城镇户均值，如果把农村家庭也纳入比较，占比将被稀释得更低，可能不到0.2%。相比之下，发达国家家庭养老资产占财富净值比例在25%左右，甚至更高，差距显著。中国的家庭财富主要体现在房产上，占比达60%，而美国仅为四分之一，英国仅为三分之一，加拿大不到二分之一。在人口老龄化的大趋势下，房产形式的家庭财富价值必将越来越低。改善家庭财富构成应该提到议事日程上来，而建立个人养老金制度就是一个突破口。

　　作为“家庭财富”的“大众养老金”新阶段

　　改革开放以来，我国养老金财富管理大致经历了三个阶段。

　　第一阶段：1986-2003年，养老金财富的“预算制管理”阶段，特点包括，一是以保发放为主要目标，二是积累额极低，三是养老金未进入市场投资，四是2001年成立的全国社保基金只有几百亿元，五是基本没有形成养老金融市场。

　　第二阶段：2004-2021年，养老金财富“市场化管理”的起步阶段。一个主要特点是建立了信托制、DC型、市场化投资的第二支柱——企业年金和职业年金；二是养老财富积累的增速快；三是全国社会保障基金（SSF）的规模扩张走上“快车道”；四是公共养老金在此阶段进行了市场化投资体制改革；五是形成了养老金投资市场的生态体系；六是主权财富快速发展。

　　第三阶段：2022年以来，养老金财富“市场化管理”进入到崭新阶段，特点在于：一是第三支柱个人养老金制度落地，二是三支柱养老金架构搭建起来，三是“主权财富”和“家庭财富”共同发展的条件具备，四是第三支柱的建立为大力发展养老金家庭财富创造了条件，“大众养老金”的新阶段来临。

　　第二支柱虽然也属于养老金的家庭财富，但是中国能建立企业年金的人数理论值远小于能开立个人养老金账户的人数，因为我国劳动力市场是典型的“二元结构”，正规就业人数有限，灵活就业人数达2亿多。个人养老金可以覆盖这两部分群体，而企业年金只能覆盖前者。对于4.7亿城镇劳动者以及农村劳动者而言，只要参加了基本社会保险，都可以开立第三支柱个人养老金账户。可以说，第三支柱个人养老金的引入和确立使中国进入了真正的大众养老金新阶段。

　　此外，《国家积极应对人口老龄化中长期规划》指出，到2035年，积极应对人口老龄化的制度安排要更加科学有效，社会财富储备要进入高收入国家行列。第三支柱个人养老金作为“家庭财富”之一，是应对人口老龄化社会财富储备的重要组成部分。因此，理论上讲，到2035年，中国应对人口老龄化社会财富储备能否进入高收入国家行列，第三支柱“家庭财富”储备将举足轻重，应成为主力军。

　　如何让个人养老金制度发挥作用，让多层次养老保险体系真正发展起来，关键在于吸引居民参与。国内外的数据显示，如果一个新的养老金制度在设计上存在瑕疵，其参与率的发展就是有周期的，开始是兴奋期，随后依次是持平期、衰减期、停滞期。2015年以来，企业年金几乎一直处于停滞期，如不实施改革，很难走出停滞期。个人养老金制度是否也会面临这一境地？很难说。但可以肯定的是，从36个先行城市开立个人养老金首批账户到现在，势头要好于2018年试点的个税递延型商业养老保险。当然，很多制度设计仍需进一步完善。

　　(本文作者介绍：中国社会科学院世界社保研究中心主任)