意见领袖丨中银研究
3月5日，李克强总理在十三届全国人大五次会议上做了《政府工作报告》（以下简称为《报告》），《报告》回顾了2021年工作，提出了2022年经济社会发展预期目标、总体要求和政策取向，部署了2022年政府工作任务。在认真学习和讨论的基础上，本文初步梳理分析了今年我国经济工作中值得关注的八大看点，包括增长目标、宏观政策、产业发展、扩大内需、外贸外资、绿色转型、乡村振兴和房地产调控等，供大家参考。
一、经济增长预期目标高于市场预期，体现了“稳字当头、稳中求进”的工作思路
2022年基数效应减弱，经济将逐步向疫情前常态化水平回归。《报告》将2022年GDP预期增长目标为5.5%左右，既高于市场平均预测水平，也要高于2020-2021年两年平均增速5.1%。
从必要性来看，这一目标是兼顾短期平稳运行和中长期发展的需要。一方面，2022年稳就业压力依然较大，尤其是在疫情反复、出口增长难度加大、原材料价格上涨等因素冲击下，中小微企业和个体工商户仍面临较多困难。稳就业保民生需要经济保持一定速度的增长。本次《报告》特别提出，经济增速预期目标设定不仅考虑稳就业保民生，还是防风险的需要。2022年我国经济发展面临的风险挑战明显增多，经济持续下行容易导致潜在风险隐患暴露。比如抗风险能力较弱的行业或企业经营风险加大、市场主体预期不佳导致投资缩减、地方政府债务风险加大等。保持一定速度的增长有利于化解相关风险，为经济和社会稳定创造条件。另一方面，5.5%左右目标的设定还考虑与“十四五”规划目标相衔接。按照到2035年实现经济总量翻一番测算，2022-2035年我国经济增速年均需要保持在4.5%左右。未来我国经济潜在增速逐步降低，人民银行调查统计司课题组预测2022-2025年潜在产出增速将从5.5%降至5.1%。5.5%左右的中高速增长目标，与潜在增速相当，同时也有利于未来几年经济增长目标的连续性、稳定性，减轻后期的增长预期目标压力。
表1：近年来《政府工作报告》主要指标
资料来源：中国银行研究院
从可能性来看，这一目标体现了当前政府稳字当头、稳中求进的工作思路。由于宏观经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，5.5%左右目标的实现难度不小。一方面，国际形势出现新的变化，地缘政治冲突加大了全球经济滞胀风险，对我国外贸、产业链、物价、金融市场等多个领域稳定发展带来新的不确定性。另一方面，国内消费、投资等恢复仍然较慢，中小企业生产经营困难增大。因此，《报告》明确指出“这是高基数上的中高速增长，体现了主动作为，需要付出艰苦努力才能实现”。
二、宏观政策有空间有手段，及时动用储备政策工具，确保经济平稳运行
《报告》指出，“宏观政策有空间有手段，要强化跨周期和逆周期调节”“及时动用储备政策工具，确保经济平稳运行”。为实现2022年经济增长预期目标，宏观经济政策将加大力度、靠前发力。其中财政政策看点颇多。
第一，赤字率下调至2.8%，但实际财政支出力度加大。《报告》强调要“提升积极的财政政策效能”，这与2021年中央经济工作会议口径一致。预算赤字率安排在2.8%左右，低于去年3.2%的水平；赤字规模为3.37万亿元，比去年降低2000亿元。随着我国经济稳定恢复，赤字率从2020年3.6%的逐步回调至3%以下，释放了我国经济和财政运行稳健的信号，能够提振市场信心，同时有利于增强财政可持续性，并为应对未来可能出现的复杂困难局面留出空间。
虽然赤字率（2.8%）比上年下降了0.4个百分点，但实际财政支出强度明显增大。一是财政支出规模进一步扩大。通过跨年度调节，今年中央本级财政调入一般预算资金1.267万亿元，增加特定国有金融机构和专营机构上缴利润1.65万亿元，这增强了可用财力的保障力度。今年安排全国一般公共预算财政支出26.7万亿元，比2021年增加2万亿元以上。二是专项债规模与去年持平，但结转资金规模大。今年拟安排地方政府专项债3.65万亿元，额度虽与2021年持平，但由于去年专项债发行后置，约1.4万亿元专项债资金结转到今年使用，使实际可用专项债资金规模达到约5万亿元。《报告》还指出，“坚持资金跟着项目走，合理扩大使用范围，支持在建项目后续融资”，这有利于为稳投资尤其是基建投资提供资金保障。三是对地方转移支付力度大幅增加。经济下行、疫情反复冲击和房地产市场低迷等因素影响下，基层财政收支压力加大，影响“六稳”“六保”落实效果。对此，《报告》指出“新增财力要下沉基层，主要用于落实助企纾困、稳就业保民生政策”，中央对地方转移支付增加约1.5万亿元、规模近9.8万亿元，增长18%，为多年来最大增幅。同时“中央财政将更多资金纳入直达范围，省级财政也要加大对市县的支持”。加大转移支付和财政直达机制将缓解土地出让收入下降和减税降费带来的财政收支缺口，有助于改善基层财政，增强落实积极财政政策的能力。
第二，实施新的组合式税费支持政策。《报告》指出“坚持阶段性措施和制度性安排相结合，减税与退税并举”。一方面，延续实施扶持制造业、小微企业和个体工商户的减税降费政策，并提高减免幅度、扩大适用范围。在“十三五”以来累计新增加减税降费超8.6万亿的基础上，今年明确提出减税降费力度只增不减。二是加大留抵退税[1]力度，优先安排小微企业，重点支持制造业。2019年4月后我国试行增值税期末留抵税额退税制度，但规定了严格的退税条件[2]，带来小微企业、制造业企业退税困难、资金周转压力大等问题。为降低企业税费成本和资金压力，《报告》提出今年增值税留抵退税将扩大到约1.5万亿元。对小微企业的存量留抵税额于6月底前一次性全部退还，增量留抵税额足额退还；全面解决制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税问题。这一举措有利于缓解对企业资金占用问题，提高企业抗风险能力，促进企业扩大投资和技术设备升级，带动稳投资和经济高质量发展。
三、强调增强制造业核心竞争力，加强数字建设整体布局
《报告》依然高度重视创新，继续推动牢固基础研究根基、强化企业创新主体地位，同时特别突出强调增强制造业核心竞争力、加强数字建设整体布局。
第一，着力提升制造业核心竞争力。制造业尤其是高技术制造业是稳增长的重点和转型方向。一是夯实产业链供应链基础。当前全球政经格局多变、国内生产承压前行，《报告》提出“加强原材料、关键零部件等供给保障”“实施龙头企业保链稳链工程”，不仅有利于维护产业链供应链安全稳定，也是提升制造业整体竞争力的必由之路。二是强化制造业产业集群建设。一方面通过“产业基础再造工程项目”推动传统产业转型升级，另一方面通过“实施国家战略性新兴产业集群工程”促进新兴产业发展，发挥产业集群局部优势，形成稳定的产业链供应链生态。三是着力培育“专精特新”企业。“专精特新”企业成长性好、创新性强，在产业链、供应链发展过程中作用日渐显现，《报告》强调“着力培育‘专精特新’企业”。2022年工信部计划再培育3000家左右国家级“专精特新小巨人”企业，带动各省培育“专精特新”中小企业5万家左右，支撑制造业产业链供应链稳定发展。
第二，强调加强数字中国建设整体布局。自2017年政府工作报告提出“数字经济”以来[3]，本次《报告》首次将数字经济专门列为一段，重点强调了数字经济发展的整体布局和深层次发展。一是筑牢数字经济发展根基。新型基础设施是数字经济发展的重要基础，《报告》指出“建设数字信息基础设施，推进5G规模化应用”，预计2022年新建5G基站60万个以上，5G覆盖广度深度不断扩展，将为产业转型升级和新兴数字产业发展提供支撑。二是推动数字经济与实体经济融合。《报告》提出“发展智慧城市”推动新型城镇化建设、“数字乡村”提升农业数字化水平、“加快发展工业互联网”推动制造业数字化发展，持续强化数字经济赋能实体经济，推动各领域发展方式转变和结构优化。三是加快核心数字产业发展。《报告》强调“培育壮大集成电路、人工智能等数字产业”，同时也指出“提升关键软硬件技术创新和供给能力”，保障数字经济长期持久发展的动力来源和技术支持。四是进一步发挥数据要素价值，数据要素是推动新一轮产业革命的核心资源和经济稳定增长的强动力，《报告》提出“释放数据要素潜力”，旨在进一步激活数据要素对经济发展的推动作用。
四、坚定实施扩大内需战略，基建投资将成为稳增长重要抓手
当前我国经济下行压力较大，“消费和投资恢复迟缓，稳出口难度增大”。因此，确保内需稳定，是稳增长的重要内容。
第一，积极扩大有效投资，基建投资是稳增长重要抓手。相较2021年“扩大有效投资”的表述，2022年增加了“积极”两字，表明政府通过稳投资来实现稳增长的意愿更加强烈。其中，基建投资将成为稳增长的重要抓手。《报告》指出，“围绕国家重大战略部署和‘十四五’规划，适度超前开展基础设施投资”。从具体领域来看，既包括重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施等重大项目，也包括城市管网更新改造、防洪排涝设施等短板项目。从资金支持来看，2022年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元（与2021年规模持平）并合理扩大使用范围，中央预算内投资安排6400亿元（高于2021年的6100亿元、2020年的6000亿元），叠加上年结转的部分资金可用，基建项目的资金支持力度将加大。预计2022年基建投资增速将较上年有明显提升。此外，制造业投资在扩大有效投资方面也将发挥较大的作用。《报告》中支持制造业发展的着墨较多，包括“引导金融机构增加制造业中长期贷款”“促进产业数字化转型”等，有利于保障制造业投资资金来源，进一步拓宽制造业投资的需求。
第二，以县域乡村消费、新能源汽车等作为重要抓手，多措并举推动消费持续恢复。在消费恢复疲弱的背景下，《报告》对提振消费工作的部署主要有两大看点。一是继续以县域农村作为消费扩大的重点领域。《报告》提出以“加强县域商业体系建设，发展农村电商和快递物流配送”扩大农村消费，体现出在乡村振兴和共同富裕背景下，乡村消费提振政策的一致性和连贯性。同时，《报告》还特别提出“积极推动绿色智能家电下乡和以旧换新”，这是推进“双碳”目标和农村居民消费升级的重要举措，预期将有利于绿色智能型升级类消费扩大。二是继续支持新能源汽车消费。2021年，我国新能源汽车产销量“井喷”，成为拉动消费恢复的重要力量（表2）。结合近期工信部表态来看，预计今年支持新能源汽车产销的政策将主要围绕两大方向。一方面是做好车购税优惠延续、补贴退坡的有效衔接等，稳定市场预期。另一方面是推动电动化和智能网联技术融合发展、提高动力电池安全等，提高新能源汽车产品品质。
表2：新能源汽车产销量情况
资料来源：Wind，中国银行研究院
五、继续扩大高水平对外开放，多措并举稳定外贸外资
2022年外资外贸面临更多挑战，外部不确定不稳定因素增多，国际政经格局急剧恶化、海外疫情蔓延、欧美货币政策收紧，稳外资外贸难度不断加大。对此，《报告》提出“扩大高水平对外开放，推动外贸外资平稳发展”。一是重点加快发展外贸新业态新模式。近年来跨境电商、海外仓等外贸新模式发展迅猛，已成为驱动外贸转型升级的新引擎。2021年跨境电商出口规模1.98万亿元，增长15%。《报告》明确提出“充分发挥跨境电商作用，支持建设一批海外仓”“创新发展服务贸易、数字贸易”等具体举措。这将带动全国132个跨境电商综试区充分发挥引领作用，为外贸平稳增长注入活力；同时海外仓建设提速将畅通跨境物流供应链，打通中国商品在海外的“最后一公里”。二是深化多双边经贸合作，抢抓RCEP生效的贸易利好新机遇。《报告》指出“要支持企业用好RCEP优惠关税、原产地累积等规则，扩大贸易和投资合作”，这将鼓励外贸企业吃透、用好RCEP协定中的优惠政策和便利化规则，享受关税优惠、扩大对外出口，深度参与区域产业链供应链，争取更大贸易、投资商机。三是扩大鼓励外商投资范围。《报告》指出“落实好外资企业的国民待遇，支持外资加大中高端制造、研发、现代服务等领域和中西部、东北地区投资”，这有利于进一步提升外商投资企业在中国的地位，提高外资对我国高端制造、高新技术和传统制造转型升级的贡献度，增强我国产业发展活力，同时促进东中西部地区经济均衡发展。
六、把握低碳绿色转型与经济发展平衡，更加重视能源安全问题
第一，“双碳”工作更强调节奏上的稳妥有序。《报告》关于“双碳”工作要求从2021年的“扎实做好碳达峰碳中和各项工作，制定2030年前碳排放达峰行动方案”，变为2022年的“有序推进碳达峰碳中和工作，落实碳达峰行动方案。”这主要是考虑到2021年“双碳”工作实际推进过程中出现部分地区采取不切实际的“运动式”减碳做法，导致煤炭价格飙升、火电企业亏损、多地拉闸限电等现象出现。从考核目标来看，《报告》明确指出，“能耗强度目标在‘十四五’规划期内统筹考核，并留有适当弹性”。这既为保障经济平稳运行留出合理用能空间，也能有效推动地方保持节能工作力度，兼顾了长期和短期、发展和安全的关系。同时，《报告》还提出要“推动能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”。能耗“双控”政策虽已实施多年，但没有区分清洁能源和非清洁能源。随着我国可再生能源比例的提高，单纯对能耗进行控制可能会误伤可再生能源的开发利用和可再生能源丰沛地区的经济发展。从具体措施来看，《报告》强调要“立足资源禀赋”“加强煤炭清洁高效利用”。我国能源结构中煤炭一直占据着主导地位，2020年我国一次能源消费中煤炭比重为56.8%，在未来较长时间里煤炭仍将会是我国最主要的能源品种。因此，推进煤炭清洁高效利用，是我国推动低碳绿色转型的重要选项。此外，《报告》还提出要“提升电网对可再生能源发电的消纳能力”。由于我国风、光、水资源的供给与需求存在明显的区域错配，给电力系统的调度带来了较大挑战，叠加清洁能源受自然条件影响存在较大波动性，导致部分地区弃风、弃光、弃水率较高。2021年前三季度，我国弃风率为3.1%，其中青海、内蒙古西部、新疆弃风率分别高达11.2%、8.9%和7.4%。因此，随着可再生能源发电量的持续增长，实现电力系统合理消纳成为重中之重。
图1：中国一次能源消费结构
资料来源：Wind，中国银行研究院
第二，更加重视能源安全问题。当今世界，能源安全问题呈现出前所未有的复杂性。能源市场与经济绿色转型、地缘政治博弈、全球供应链恢复等诸多因素交织在一起。我国原油、天然气等关键能源对外依存度大。2021年，原油的对外依存度在74%左右，突破了50%的国际警戒线；天然气的对外依存度也高达44%左右。《报告》强调要“增强国内资源生产保障能力，加快油气、矿产等资源勘探开发，完善国家战略物资储备制度”。未来将加强能源战略储备建设，增加能源储备基地数量，加快建设相对应的配套基础设施，提升我国调控能源市场供应、应对突发事件和保证能源安全的能力。
七、乡村振兴向更广范围和更高质量转变，再次强调守住粮食安全底线
第一，乡村振兴从局部领域“补短板”向更广范围的高质量发展转变。去年政府工作报告对乡村振兴的表述聚焦与脱贫攻坚有效衔接、保障粮食安全以及推进农村改革和乡村建设，总体表述上“补短板”特征较为明显。相比之下，今年《报告》中乡村振兴的内容更为丰富、更加突出乡村高质量发展。在“深入实施创新驱动发展战略，巩固壮大实体经济根基”“全面实施乡村振兴战略”“大力抓好农业生产，促进乡村全面振兴”三方面均涉及了“三农”发展相关内容。报告还特别提出了“发展数字乡村”等表述，表明在一些有条件的农村地区，政策将着力推动乡村振兴工作从原来的以“补短板”为重，向“补短板”和高质量发展并重转变。
第二，在国际形势日趋复杂严峻的背景下，再次强调守住粮食安全底线。我国人地矛盾突出，2021年中国人均耕地面积为0.007平方公里，约为世界平均水平的一半左右。若用粮食产量/（粮食产量+粮食进口量-粮食出口量）来衡量粮食自给率，近年来中国粮食自给率总体趋于下降，2020年中国粮食自给率为82.8%（图2）。近期俄乌局势恶化、未来趋势未明，可能影响这两个农产品出口大国的夏粮耕种，从而对全球粮食供给安全和价格稳定带来重大影响，对我国粮价稳定造成扰动。对此，《报告》再次强调粮食安全问题，对守住耕地红线、建设高标准农田、提高农业科技和装备水平等多个方面做出部署，还提出“保障国家粮食安全各地区都有责任”，这些表述基本与今年出台的中央一号文件相一致。
图2：中国粮食产量和粮食自给率
资料来源：Wind，中国银行研究院
八、房地产调控坚持“只托不举”思路，探索行业发展新模式
第一，强调“房住不炒”“因城施策”和“三稳”原则。《报告》关于房地产的表述延续了2021年四季度以来所坚持的“只托不举”思路。一方面，在“因城施策”原则指导下，通过对房地产市场过冷地区实施政策边际放松，来稳住市场预期、防控风险。事实上，在去年四季度以来房地产景气较快下行的情况下，一些地区已经实施多种措施来稳住房地产市场（表3）。未来，预计会有更多城市根据自身房地产市场情况松绑相关调控政策，甚至可能会出台扶持行业的政策措施，来达到“三稳”目标。另一方面，会议强调各类房地产相关救市、纾困政策不能突破“房住不炒”底线。预计在市场明显回暖情况下，各类救助、纾困政策将及时进行调整，确保住房回归居住属性。
表3：2022年以来各地房地产政策调整情况
第二，继续探索房地产业发展新模式，促进房地产业良性循环和健康发展。未来，房地产业将坚持市场体系和保障体系并行发展，既解决居民合理需求问题，又解决居住兜底问题。保障性租赁住房方面，较之于去年，今年表述较少，但实际上，今年以来，人民银行、银保监会、住建部等就保障性住房建设多次发声，提出满足资质的保障性租赁住房项目贷款不纳入房地产贷款集中度管理等优惠政策。预计“十四五”期间保障性住房计划将在今年更多落地，有望缓解保障性住房建设资金问题。
[1] 即增值税留抵税额退税优惠，是对现在还不能抵扣、留着将来才能抵扣的”进项”增值税，予以提前全额退还。
[2] 除了纳税信用等级要达到A级或者B级以及不能有税务违法违规行为等以外，纳税人还要自2019年4月税款所属期起，连续六个月增量留抵税额均大于零，且第六个月增量留抵税额不能低于50万元。
[3] 2018年虽未直接提及“数字经济”，但首次提出了“数字中国”建设。
(本文作者介绍：中国银行总行一级部门。研究领域涵盖全球经济、国际金融、宏观经济与政策、金融市场、银行业发展等。)
责任编辑：张玫
新浪财经意见领袖专栏文章均为作者个人观点，不代表新浪财经的立场和观点。
欢迎关注官方微信“意见领袖”，阅读更多精彩文章。点击微信界面右上角的+号，选择“添加朋友”，输入意见领袖的微信号“kopleader”即可，也可以扫描下方二维码添加关注。意见领袖将为您提供财经专业领域的专业分析。
